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按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求,加快推進(jìn)供水工程市場化改革,對保證供水工程良性運(yùn)行,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1 　供水工程市場化改革的重大意義

建國以來,山東省建設(shè)了大量的供水工程,有力地支撐了國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展。但是,由于體制不順、機(jī)制不活,許多供水工程老化失修、管理粗放、效益低下,難以實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。隨著全省經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,水資源供需矛盾日趨尖銳,對供水工程的建設(shè)和管理提出了更高的要求。如何按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求,建設(shè)、運(yùn)營好供水工程,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展,是需要破解的重要課題。

2003 年,山東省委工作會議提出,要進(jìn)一步推進(jìn)“水利的產(chǎn)業(yè)化、市場化、股份化”,省委、省政府關(guān)于加快水利發(fā)展與改革的決定也對水利工程的市場化改革提出了明確要求,為供水工程下一步的發(fā)展指明了方向。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善、供水市場的逐步放開和水價機(jī)制的逐步形成,為供水工程的市場化改革提供了廣闊的發(fā)展空間。從近幾年各地供水工程市場化改革的實(shí)踐來看,把供水工程推向市場,理順各利益主體的關(guān)系,有利于吸引民營資本、外資、金融資本,解決建設(shè)資金短缺問題,緩解我省水資源“瓶頸”制約;通過深化供水工程建設(shè)與管理制度改革,進(jìn)一步明晰所有權(quán)、放開建設(shè)權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán),有利于盤活大量的國有供水工程存量資產(chǎn),提高工程的管理水平,實(shí)現(xiàn)供水工程的良性循環(huán)。

2 　供水工程市場化改革應(yīng)重點(diǎn)把握的幾項(xiàng)原則

2.1 　堅(jiān)持政府推動與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的原則

供水工程作為支撐國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施,在推向市場的過程中,必須實(shí)行政府調(diào)控下的準(zhǔn)市場運(yùn)作方式。明確界定政府行為和市場行為,逐步解決政府在供水工程建設(shè)與管理中的“越位”、“缺位”和“錯位”問題,確立政府在供水市場開發(fā)中的主導(dǎo)地位;充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用,引入市場競爭機(jī)制,完善水價形成機(jī)制,規(guī)范供水市場發(fā)展。

2.2 　堅(jiān)持社會效益和經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合的原則

水是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源,關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定,關(guān)系人民生命健康安全。供水工程是基礎(chǔ)設(shè)施,既有公益性,又有經(jīng)營性。在推進(jìn)供水工程市場化改革的過程中,必須堅(jiān)持社會效益和經(jīng)濟(jì)效益統(tǒng)籌兼顧,長遠(yuǎn)利益與近期利益統(tǒng)籌考慮。

2.3 　堅(jiān)持公開、公正、公平的原則

打破行業(yè)壟斷,創(chuàng)造適合各類市場主體公平競爭的市場環(huán)境,增強(qiáng)競爭的透明度,杜絕暗箱操作。統(tǒng)一政策,建章立制,規(guī)范運(yùn)作,內(nèi)資外資一視同仁,內(nèi)企外企平等參與。

2.4 　堅(jiān)持國家、水管單位、投資者三方利益兼顧原則

嚴(yán)格國有水利資產(chǎn)評估,在供水工程經(jīng)營管理中實(shí)現(xiàn)國有水利資產(chǎn)保值增值;堅(jiān)持與水利工程管理體制改革相結(jié)合,積極穩(wěn)妥推進(jìn);科學(xué)確定投資回報,維護(hù)投資者合法權(quán)益。

2.5 　堅(jiān)持正確處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定三者關(guān)系的原則

既要把發(fā)展作為第一要務(wù),從水利行業(yè)實(shí)際出發(fā),以改革促發(fā)展,大膽探索,勇于創(chuàng)新,又要充分考慮各方面的承受能力,把握好改革的時機(jī)與步驟,把改革的風(fēng)險和成本降到最低限度。

2.6 　堅(jiān)持因地制宜,分類實(shí)施的原則

結(jié)合各類供水工程特點(diǎn),創(chuàng)新改革思路,多種形式并舉,宜股則股,宜租則租,宜賣則賣,不搞一刀切。

3 　供水工程市場化改革的重點(diǎn)

3.1 　加大政府調(diào)控力度,健全市場調(diào)節(jié)機(jī)制各級政府要按照把握規(guī)劃權(quán)、控制取水權(quán)、放開建設(shè)權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)、保證水安全的原則,根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和當(dāng)?shù)厮Y源實(shí)際,搞好水資源開發(fā)利用總體規(guī)劃,做好供水工程總體布局,優(yōu)化配置水資源,為供水工程市場化改革打下基礎(chǔ);要從當(dāng)?shù)氐乃Y源承載能力出發(fā),科學(xué)合理安排生產(chǎn)力布局,缺水地區(qū)嚴(yán)禁新上高耗水項(xiàng)目;嚴(yán)格執(zhí)行取水許可制度,嚴(yán)格控制取水權(quán);營造公平競爭的市場環(huán)境,理順各利益主體的關(guān)系,降低市場門檻,放開供水工程的建設(shè)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán),調(diào)動外資、社會資金辦水利的積極性。對各類供水工程市場主體,嚴(yán)格供水市場準(zhǔn)入制度,對其經(jīng)濟(jì)實(shí)力、技術(shù)水平和管理水平認(rèn)真考核,規(guī)范特許經(jīng)營合同,保證供水安全;加強(qiáng)對工程建設(shè)質(zhì)量、工程運(yùn)行維護(hù)、供水質(zhì)量、防洪調(diào)度等方面的管理,保證供水工程的安全運(yùn)行。

各類供水市場主體要依法經(jīng)營,嚴(yán)格遵守《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國水法》、《山東省實(shí)施〈中華人民共和國水法〉辦法》、《山東省節(jié)約用水辦法》等法律法規(guī),服從當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一調(diào)度和監(jiān)管;要建立現(xiàn)代企業(yè)制度,健全法人治理結(jié)構(gòu),做到產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué),實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展;要加強(qiáng)供水工程的維護(hù),保證工程的正常運(yùn)行,加強(qiáng)內(nèi)部管理,提高經(jīng)濟(jì)效益。

3.2 　深化供水工程建設(shè)與管理制度改革

深化供水工程建設(shè)與管理制度改革,是推進(jìn)供水工程市場化改革的前提,是建立合理水價形成機(jī)制和多元化水利投融資機(jī)制的基礎(chǔ)。要從供水工程的客觀實(shí)際出發(fā),尊重歷史,面對現(xiàn)實(shí),盤活存量,優(yōu)化增量,平等競爭,滾動發(fā)展,在嚴(yán)格進(jìn)行資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上,明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系,推動供水工程建設(shè)與管理主體的多元化。

深化供水工程建設(shè)與管理制度改革,要按照《水利產(chǎn)業(yè)政策》和《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》的有關(guān)規(guī)定,嚴(yán)格把好“五關(guān)”:一是資產(chǎn)評估關(guān)。要組成專門班子摸清供水工程家底,分類排隊(duì),為改制打下基礎(chǔ)。對擬改制的供水工程,要遵照國家有關(guān)規(guī)定,按照公開、公正、公平的原則,進(jìn)一步清產(chǎn)核資。

二是產(chǎn)權(quán)界定關(guān)。在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上,明確資產(chǎn)所有權(quán)、法人財產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)、受益權(quán)主體,明確各利益主體的責(zé)、權(quán)、利。正確處理國家、集體、個人三者利益的關(guān)系,保證國家、集體資產(chǎn)不流失,群眾利益不受損害。認(rèn)真探討水利工程經(jīng)營性資產(chǎn)的科學(xué)界定和剝離方式,為盤活存量資產(chǎn)和建立法人治理結(jié)構(gòu)打下基礎(chǔ)。對已建的具有防洪、灌溉、供水等多種功能的綜合性水利工程,要按照工程的供水、灌溉、防洪等單項(xiàng)功能,采取多目標(biāo)水利工程投資和費(fèi)用分?jǐn)傓k法,科學(xué)劃分經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)。對新建工程按照工程設(shè)計(jì)概算評估總資產(chǎn),采取多目標(biāo)水利工程投資和費(fèi)用分?jǐn)傓k法,劃分經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn),具有多種功能的工程只將經(jīng)營性資產(chǎn)推向市場,單一的供水工程全部資產(chǎn)推向市場。三是方式選擇關(guān)。結(jié)合各類供水工程的實(shí)際, 正確選擇BOT、PPP、股份制、特許經(jīng)營、委托經(jīng)營、拍賣、租賃和國有獨(dú)資等產(chǎn)權(quán)組合和建設(shè)管理形式。四是合同簽訂關(guān)。

不論采取哪種形式,都要在遵守法律法規(guī)的條件下,充分考慮各方面的利益關(guān)系,簽訂嚴(yán)格、規(guī)范的供水工程建設(shè)管理合同。五是資產(chǎn)管理運(yùn)營關(guān)。加強(qiáng)國有水利資產(chǎn)管理,明確供水工程國有資產(chǎn)出資人代表;從開發(fā)供水市場的戰(zhàn)略高度出發(fā),積極培育具有一定規(guī)模的國有或國有控股的水務(wù)集團(tuán)或水利國有資產(chǎn)運(yùn)營公司,負(fù)責(zé)供水項(xiàng)目等水利經(jīng)營性項(xiàng)目的投資和運(yùn)營,承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。國有水利資產(chǎn)拍賣所得,以及供水工程建設(shè)權(quán)、經(jīng)營權(quán)拍賣所得,由水行政主管部門專戶管理,?？顚Ｓ?繼續(xù)用于水利建設(shè)。

3.3 　建立科學(xué)合理的供水價格形成機(jī)制

水價改革是供水工程市場化改革的核心。供水價格是否合理,不僅影響水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用,而且關(guān)系供水工程市場化改革的成敗。供水價格的制定,要嚴(yán)格按照國家發(fā)展和改革委員會與水利部聯(lián)合制定的《水利工程供水價格管理辦法》和魯價格發(fā)[2003 ]58 號《關(guān)于加快推進(jìn)城市供水價格改革工作的通知》要求,按照補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)的原則進(jìn)行,并根據(jù)供水成本、費(fèi)用及市場供求變化情況適時調(diào)整。城市水利工程供水價格,應(yīng)逐步提高到保本微利水平。農(nóng)村水利工程供水水價,用于農(nóng)業(yè)灌溉的應(yīng)按補(bǔ)償供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用的原則核定,不計(jì)利潤和稅金;用于高效農(nóng)作物的,可在雙方商定的原則下,計(jì)算適當(dāng)?shù)睦麧?用于農(nóng)村自來水的應(yīng)逐步提高到保本微利水平;通過市場機(jī)制建設(shè)的鄉(xiāng)村供水工程,供水價格由雙方協(xié)商確定,政府調(diào)控指導(dǎo)。各級政府應(yīng)逐步推行由基本水價和計(jì)量水價構(gòu)成的兩部制水價,加強(qiáng)對供水價格的監(jiān)管,搞好工程投資、生產(chǎn)費(fèi)用的審核,防止虛增投資、虛列費(fèi)用等投機(jī)行為,保證價格公平合理。

3.4 　因地制宜,多種形式推進(jìn)供水工程市場化改革供水工程市場化改革目前雖然已經(jīng)起步,很多地方創(chuàng)出很多好的模式和經(jīng)驗(yàn),但還有很多問題需要進(jìn)一步研究探討。各地要結(jié)合當(dāng)?shù)厮Y源、工程建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際,因地制宜,創(chuàng)新改革模式,多種形式推進(jìn)供水工程的市場化改革。

對現(xiàn)有的大中型供水工程,應(yīng)在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,區(qū)別不同的工程性質(zhì)進(jìn)行改革。單純向城市和工業(yè)供水的水利工程,如平原水庫,可以采取拍賣、租賃、股份制、股份合作制等多種形式,通過實(shí)行特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)的方式推向市場。既有公益性又有經(jīng)營性功能的綜合性供水工程,應(yīng)科學(xué)界定經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn),把經(jīng)營性資產(chǎn)剝離后推向市場,可以采取資產(chǎn)使用權(quán)的拍賣、租賃、參股等多種形式進(jìn)行改革;公益性資產(chǎn)可通過委托管理、承包管理等形式提高管理水平,降低管理成本。

對新建的大中型城市供水工程,按照“誰投資、誰所有、誰經(jīng)營、誰受益”的原則,放開建設(shè)權(quán),搞活使用權(quán),明確收益權(quán)。各級水行政主管部門要根據(jù)本地水資源開發(fā)利用總體規(guī)劃,提出供水工程的布局、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、水價等建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn),把整個供水工程推向市場,通過競爭方式確定建設(shè)、運(yùn)營、管理模式,鼓勵采取股份制、股份合作制、BOT、PPP 等多種方式進(jìn)行建設(shè)和管理,提高工程運(yùn)營效益。

對農(nóng)村小型供水工程,按照《山東省小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革暫行辦法》,進(jìn)一步深化改革,積極探索適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平的農(nóng)村用水合作組織和管理體制,鼓勵采用承包、拍賣、股份合作等靈活多樣的方式進(jìn)行建設(shè)管理,保證工程良性運(yùn)行。

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