得知廣東這樣一個經濟發達的大省要制訂規劃，推進基本公共服務均等化，我個人的感覺是非常振奮，作為一個近五年來一直從事基本公共服務的研究人員感到很受鼓舞。2003年的SARS危機之后，我們院開始把研究重點放在了基本公共服務方面，當年，遲院長就提出加快建設公共服務型政府，2005年又提出以基本公共服務均等化改革和調整中央地方關系，建設公共財政制度等命題。2007年，在接受聯合國開發計劃署委托撰寫中國人類發展報告的時候，遲院長說，用“惠及13億人的基本公共服務”這個主題比較好。應當說，基本公共服務均等化這個題目集中地體現了我們改革開放進入新階段，以人為本這個改革發展的主題。
我覺得我國的基本公共服務均等化作為政策實踐，是從2003年的SARS危機以來開始的，經過十六屆六中全會、十七大正式寫進中央文件，現在已經從應景式、適應性的政策調整提升到發展戰略層面，提升到對新階段改革和制度創新的要求上。在這樣一個新階段，就是要使基本公共服務向農村、落后地區、困難群體傾斜的政策穩定化，制度化，從我們在特定時間、特定背景下的“民心工程”、“德政工程”變成我們這個社會制度層面固有的東西。實現基本公共服務均等化，就是要形成這樣的制度安排，使我們經濟轉軌、社會轉型時期出現的城鄉差距、區域差距、貧富差距不要轉化為人們基本權利的不平等和機會的不平等。從這個角度上來看，廣東在基本公共服務均等化方面的實踐，成為社會體制改革的先行者，建成全國的先導區、示范區，對中國特色社會主義模式的探索具有戰略意義。
一、基本公共服務均等化制度建設的核心問題是政府責任，要把建立政府對基本公共服務負最終責任的體制機制作為這次行政管理體制改革的重要內容
1、在我國經濟轉軌、社會轉型的大背景下，基本公共服務均等化歸根結底是一個政府社會職能創新的問題。這幾年，大家對醫療衛生、教育等領域的討論，也可以說基本上形成了一些共識。一個健全的現代社會，應當包括政府、市場、社會組織三大支柱，這三大支柱相互配合才能為基本公共服務均等化創造一個良好的制度環境。大家比較集中關注的“市場失靈”、“社會失靈”，在我國這個特定階段，實質上集中反映了“政府失靈”。因為市場、社會組織發生作用的范圍，發生作用的方式，都受到當前政府社會管理方式的限制。也只有政府才有能力、有條件對基本公共服務均等化的結果承擔最終責任，發揮“兜底”的作用。在這個前提下，才能夠真正有效地發揮市場機制、社會組織的作用。
2、將政府的基本公共服務責任制度化作為這次行政管理體制改革的重要任務。這次十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》，在強調過去提的正確處理政府與市場之間的關系的同時，強調全面正確履行政府職能，實現基本公共服務均等化。按照十七屆二中全會所提出的，在2020年實現建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的要求，廣東可以把建立政府對基本公共服務負最終責任的體制機制納入到這次行政管理體制改革的重要內容，要有一個5-10年的中長期方案，統籌安排，分步驟、循序漸進地強化政府的社會職能。
3、按照基本公共服務均等化的要求優化政府的社會職能。一是鞏固和擴大最近幾年在城鄉義務教育、基本醫療和公共衛生、公共就業服務、基本社會保障等方面的取得的成果，使其轉化為作為各級政府的基本職能，探索建立中央、省以下各級政府基本公共服務的分工體系，使各級政府的責任明確化、規范化、法定化;二是探索在政府在行使社會職能方面，實行職能有機統一的大部門體制，完善行政運行機制。在此方面，要實行基本公共服務供給中的決策、執行、監督分離，基本公共服務供給要以結果為導向，注重績效，可問責;三是在推進政事分開方面進行探索，著重強化事業單位的公益性。政府公共服務管理機構要超脫出來，成為政策的制訂者和監管者，按照公益性的大小確定對事業單位的支持力度;四是政府要制訂城鄉、區域、不同社會群體基本公共服務均等化的規劃，按照這個規劃優化配置行政職能和機構設置。
二、基本公共服務均等化以政府間財政能力均等化為前提，要把探索財政能力均等化的體制機制作為公共財政建設的重要任務
1、基本公共服務均等化在很大程度上依賴于政府間財政能力均等化。近些年，適應科學發展觀的要求，我國在財政投入結構調整方面邁出了重要步伐，在很大程度上收縮了經濟建設方面的支出，加大了基本公共服務的投入力度，但在政府間財政能力均等化方面尚未真正破題。在新一輪財政體制改革中，在財政投入繼續向基本公共服務傾斜的同時，還應當把政府間財政能力均等化作為公共財政建設的重要目標。
2、在實現由層級財政向轄區財政的轉型方面進行大膽地探索。我國基本公共服務供給差距有多方面的復雜因素，其中重要的原因在于現行的層級財政模式。而在層級財政模式下，各級政府主要關心本級財政的預算平衡，在財政收入、支出與收支平衡手段等方面均從本級財政角度考慮，難以在平衡轄區內政府間財政能力中發揮應有的作用。因此，建設公共財政制度重在確立轄區財政觀念，以基本公共服務支出責任與財政能力平衡的原則取代傳統的財權與事權均衡的原則。一是明確各級政府基本公共服務的支出責任。這就要求在各級政府間合理劃分基本公共服務職責，并按照基本公共服務均等化標準測算各級政府所需要的財政支出規模。二是按照各級政府基本公共服務支出責任均衡配置財力。這就要求在各級政府間合理配置財權的同時，建立規范的轉移支付制度，實現政府間財政能力均等化來平衡政府間財力。
3、選擇循序漸進的財政體制改革路徑選擇。近期應以以完善政府間轉移支付為重點。我國中央和省級政府財政能力比較強、基層財力比較薄弱的格局在相當一段時期難以改變，要把完善政府間轉移支付仍是實現財政能力均等化的主要手段。從中長期看，要把推進財政層級扁平化作為省以下財政體制改革的重要目標。分稅制改革以來，中央與省的分稅制取得很大進展，但省以下分稅制始終難以取得實質性進展，主要原因在于財政層級過多。20幾個稅種在中央、省、市、縣、鄉鎮五級財政分，地方主體稅種缺乏和財政困難很難避免。因此，在省以下各級政府合理的配置財權財力，重在簡化財政管理層級。從近幾年的實踐看，可以從“省直管縣”和“鄉財縣管鄉用”兩個環節推進財政層級扁平化。一是在當前“省直管縣”財政體制探索的基礎上，出臺相關鼓勵和支持的政策，以有效地解決“省直管縣”財政中顯現出來的新矛盾。省級政府要對試點縣適當下放一些審批管理權限，既減少省一級的管理事項，又能夠調動縣的積極性。重新定位市和縣的功能，進行市縣聯動的配套改革。二是在目前“鄉財縣管鄉用”試點的基礎上，進一步規范縣財政對鄉鎮財政的指導管理，將過去鄉鎮預算外資金、自籌資金和統籌資金全部納入鄉鎮財政管理，拓寬財政管理領域，增強鄉鎮財政能力。建立嚴格的審批制度，有效堵塞管理漏洞，控制鄉鎮不合理支出。在條件成熟的地方，鼓勵將鄉鎮政府轉變為縣級單位的派出機構，使縣鄉財政管理模式與行政層級相一致。
三、基本公共服務均等化必須注重投入產出效率，要進行行政管理體制、財政體制、事業單位改革等方面的聯動改革，建立政府主導、社會參與的基本公共服務體系
即使保證了基本公共服務責任與財政能力的均衡，也會由于支出效果不同而產生基本公共服務的差距。因此，在明確了政府責任分工、明確了財政投入責任的同時，還需要關注基本公共服務的產出效率，在產出環節建立相應的制度安排。這就需要統籌考慮行政管理體制、財政體制、事業單位改革等方面的聯動和配套，建立一個高效率的基本公共服務供給體系。在此方面，存量改革的難度很大，廣東可以在推動存量改革的同時，盡快引入增量改革，帶動新體制的形成。
1、放寬基本公共服務投資的準入限制。對有關地方性法規、政策以及各職能部門設定的行政許可和審查制度進行清理，凡是國家沒有明文禁止和限制的基本公共服務領域，都要對社會開放;凡是對社會舉辦和參與基本公共服務事業帶有歧視性的做法和不合法的規定，都要取消。制定基本公共服務指導目錄，按照鼓勵類、限制類和禁止類，分類指導基本公共服務發展。通過公共財政資助用戶、資助特定項目在基本公共服務供給環節引入競爭，提高服務質量和提高效率。例如，發放教育券、衛生免疫券給弱勢群體，通過其自主選擇公營機構、私營機構或非政府組織提供的教育和衛生服務，形成教育服務和衛生服務的市場競爭局面，以有效地增加供給、降低成本和價格、提高質量、改善服務。
2、創新政府基本公共服務財政投資體制。針對一些政府部門在基本公共服務領域投資鋪張浪費等問題，通過代建制、承包制、訂購制等途徑，最大限度地降低成本，提高政府基本公共服務的供給能力、質量和效率。實行基本公共服務項目公示制，優化政府投資的使用途徑。實行基本公共服務招標購買制，節約政府資金的使用成本。實行公共工程招標代建制，控制政府資金的使用質量與工期。對非經營性政府項目實行代建制，將非經營性政府項目的建設管理任務交由專業化、常設性的項目管理機構或公司而非項目使用單位承擔。實行基本公共服務合同承包制，分散政府資金的使用風險。
3、鼓勵社會資金參與基本公共服務項目建設。通過制訂基本公共服務專項發展規劃、服務標準，完善相關措施，鼓勵社會組織和公眾參與對基本公共服務項目的投資。利用參股或控股等方式吸引社會資金，彌補財政投資能力的不足。通過特許經營權等方式吸引民間投資，彌補政府抗風險能力與經營能力的不足。例如，政府可以在項目建成之前或之后，通過公私合營、民間承包經營、BOT(建設—運營—移交)、TOT(移交—運營—移交)等方式向民間資本轉讓全部或部分經營權，形成公私合作方式，以分解政府的投資經營的負擔。利用投資補助等方式支持民間投資。對于實際收益低于投資成本的醫院、學校與社會福利部門，政府可以按補償成本加合理回報、財政撥補和社會公眾合理承擔相結合的原則，給項目經營單位貼補一定經營費用，也可以在建設期內一次性補貼投資費用，從而使得社會力量能夠借助于政府補貼是投資收益至少達到盈虧平衡點。通過貼息貸款支持民間投資，彌補公共投資信用能力的不足。
在廣東這樣一個大省實現基本公共服務均等化，我覺得應當從本省的實際出發，制定基本公共服務均等化的中長期戰略規劃，確定全省基本公共服務的最低標準，實施行政管理體制、財政體制、事業單位聯動改革，先實現城鄉、地區、不同社會群體基本公共服務制度的統一，再逐步縮小水平差距。最后，衷心地祝愿廣東能夠象過去30年為中國經濟體制改革作出表率一樣，在新階段的社會體制改革取得更大的成績，樹立一面以人為本的新旗幟。
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