人民網·天津視窗11月30日電：自建設部《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》、《市政公用事業特許經營管理辦法》發布以來，市政公用行業“打破壟斷，開放市場”的呼聲越來越高。四川、北京、天津等省市陸續出臺了各自的辦法，由于對特許經營概念和管理辦法理解的不同，致使各地特許經營的做法存在一定的差異。本文力圖結合天津實際，借鑒國內外好的經驗和做法，提出我市特許經營工作的一點思路和想法。
市政公用事業特許經營的含義
市政公用事業特許經營是指政府按照有關法律、法規的規定，通過特定的程序，授予企業在一定的時間和范圍內對某項市政公用產品或服務進行經營的權利,并以協議的方式界定政府與被授予經營權的企業雙方的權利、責任和義務。
市政公用特許經營制度始于20世紀70年代的西方發達國家，引入我國的時間不長。其核心問題主要包括：（1）在經營主體的選擇過程中，引入競爭機制；（2）是政府授權，這種權利是公共權利，是社會權利；（3）主體雙方用協議的形式界定各自的權、責、利。目前，國內的授予主要有兩種方式：一種是行政許可，即政府通過頒發授權書的形式許可特定的經營者從事特許經營；另一種是通過公開招標的方式來確定特許經營者。
天津特許經營的現狀及問題分析
天津市政府第91號政府令《天津市市政公用事業特許經營管理辦法》自2005年9月1日起施行，旨在加強對天津市市政公用事業的監管，規范市政公用事業特許經營活動。該《辦法》中明確了在供水、供熱、燃氣、污水處理、垃圾處理等七大類新建項目中實施特許經營，并且明確了特許經營者通過公開招標方式確定；并對授權主體、對競標企業的資質條件、雙方的權利、義務劃分等都作出了明確的規定，對指導我市特許經營工作的開展有著重要的意義。
《辦法》施行兩年來，市政府已先后采取公開招標、行政許可的方式分別授予天津城投、一卡通公司、新加坡凱發新泉天津公司等企業多項特許經營權，領域包括基礎設施商業冠名、戶外廣告、海河旅游觀光、地鐵、加油（氣）站、一卡通、污水處理等，并由市建委代表政府與企業簽署了特許經營協議。在經營工作中取得了比較好的效果，如中石油橋、地鐵站商業冠名創造了國內同類冠名的最高價；開創了市、區兩級政府和獲權公司通過簽訂三方特許經營協議履行各自管理職責的方式實現區縣城鎮污水處理BOT項目的特許經營管理新模式等。但在市場發育不完全、政府監管體系不完善的情況下，我市的特許經營工作還面臨著種種問題。（1）在特許經營權的授予方式方面，建設部的相關指導文件和我市的《辦法》都只規定了公開招標一種準入方式，而通常情況下，準入方式還存在行政許可、協議、競爭性談判、招募、公開招標及拍賣等多種途徑。面臨著是否還保留目前采取的行政許可和招標兩種方式并存的問題，若并存，不同方式涉及的項目該如何區分。（2）特許經營權的執行效力問題應該得到重視。如，由于行業條塊分割和部門利益之爭，部分企業還在推出自己的新卡，致使一卡通特許經營權的實現距離“一卡多用和多地使用”的目標還存在差距；海河旅游觀光中不同部門的游船仍然在本已授予特許經營的線路上營運，造成企業的合法利益無法得到保證，特許經營的法律效力在一定程度上打了折扣。另外，就是在城市基礎設施特許經營中涉及到的土地問題，如加油（氣）站土地使用權的獲取方式以及抵押權等有關問題也亟待解決。
國內外特許經營的經驗對天津的借鑒
在發展市政公用事業上，西方發達國家的做法不盡相同：英國強調私有化；德國注重政府直接管理；而法國是在公共部門干預和私營部門參與之間，尋找到一種共同投資、共擔風險、有效和均衡的方法，將政府的責任和私營競爭的積極性充分結合起來。其中，法國所采取的CRI(全部風險特許經營)、CRP(共擔風險特許經營)以及CRL(有限風險特許經營)的模式和相對完善的特許經營相關法律體系等方面的經驗，很值得我們去參考和吸收借鑒。
在特許經營工作中，應注意解決好幾個問題，即風險防范、經營模式、價格確定以及行業監督。在全面開放市政公用行業市場的同時，如不采取有效的監管措施，就會造成市場無序競爭，國有資產流失，公眾利益受損。
要防止出現對公用企業“一賣了之”的現象，同時要警惕實施特許經營后公共產品價格的盲目上漲。特別是包括天津在內的國內多數城市的供水、供氣、供熱等價格偏低，價格與價值嚴重背離，如果企業在特許經營競標中標價過高，由于其自身追求的目標是利潤最大化，必然會在中標后將這一成本轉嫁到社會公眾身上，最終使消費者利益受損。因此，應避免“價高者得”的一刀切方式。此外，還要避免政府信用風險，應該吸取國內第一家外商參與投資的公用企業——長春污水處理廠在2004年2月由于政府單方面廢除合同而導致由于資金短缺被迫停產的教訓，在規范企業行為的同時，更要規范政府行為，嚴格合同管理，維護政府信譽。
國內很多城市都很注重特許經營項目的系統研究和業務開展，如長沙市政府將全市的戶外廣告資源拍賣、冠名權拍賣、地下空間基礎管線開發轉讓、污水處理權轉讓等多項特許經營權授予該市的城投公司；杭州市也先后將地上地下空間經營權、設施冠名權、停車設施經營權、地下管線建設經營權、道路河道兩側及綠地周邊的土地開發權等特許經營權授予企業，取得比較好的經濟效益和社會效益。這是充分利用城市資源，融通更多建設資金的重要渠道之一。外省市在特許經營管理方面好的經驗和做法，為我們少走彎路、更好地開展特許經營工作提供了指導和借鑒。
天津特許經營工作的思路與展望
《辦法》中規定實施特許經營的行業，有共性的一面：市場化程度相對比較高，經營性比較強，一般可以通過市場機制得到補償，能夠通過特許經營的方式，達到投資主體多元化和提高運行效率的目的；但也具有各自的特點：供水、供氣，老企業多，產權制度改革時，職工的安置和解決社會保障是關鍵；污水處理、垃圾處理多是新企業，歷史包袱小，但是收費如何更加合理、到位是關鍵；供熱目前基本上是福利制，改革收費制度是關鍵等。
面對新形勢，結合天津實際，依據經營城市的理念，我們認為可以通過實施特許經營,替政府運作可經營的城市公共資源，包括地下公共資源、土地資源和空間資源，用取得的收益補充建設資金，這同財政規費投入、資本市場融資一樣，是一條重要的籌措資金渠道。這樣可以將以前未發揮效益的城市資源集聚挖掘出來，形成經濟效益。可以將原來分散在各部門的、分散在社會上的城市資源集聚起來，為城市建設服務。同時，將一些成熟的特許經營項目推向市場，也可作為面向國內外進行招商引資的重要途徑和手段。
要制定完整規范的特許經營項目申報和審批流程，制定科學合理的監管制度，同時還要建立起城市建設、財政、稅務、物價、國資管理等政府主管部門的協調機制。抓住重點，力爭突破，在地下通信管線、停車樓、公交場站、公園綠地資源、高等級公廁等具有公益性的項目，以及高速公路附屬服務區、海河風貌區、污水及中水處理、垃圾處理等特許經營項目參照外地的經驗做法，結合自身實際，加大研究力度，力爭使我市特許經營工作上一個新水平。
在推進市政公用事業市場化和引入特許經營制度的進程中，要正確處理好政府和企業的關系，雙方應該是一種新型的伙伴關系，一方面政府給予企業相應的優惠政策與支持以確保經營企業的盈利能力，提高經營企業的積極性；另一方面，政府通過對企業實施各種監管政策和進行一定的行為約束以確保整個系統的社會經濟效益最大化，確保市政公用事業有序、健康地發展。
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