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“政府的錢畢竟是有限的，如何在大型基礎(chǔ)建設(shè)項目上引入社會資金，將成為今后工作的重點。”在近日中央財經(jīng)大學(xué)主辦的“2008公共采購國際論壇”上，北京市發(fā)改委法規(guī)處處長韓曉芳表示。
據(jù)了解，隨著國家四萬億投資計劃公布之后，各地政府鐵路、公路大型基礎(chǔ)項目也開始陸續(xù)上馬，而作為社會資金投資國家基礎(chǔ)建設(shè)等大型項目的重要手段之一，我國的基建特許經(jīng)營也開始進入新的階段。但是業(yè)內(nèi)專家也指出，隨著項目的不斷增加，其實踐過程中也將面臨多方難題。
特許經(jīng)營制度建設(shè)解決政府和投資者難題
據(jù)北京市發(fā)改委法規(guī)處處長韓曉芳介紹，北京市從上世紀(jì)90年代在一些過去由政府獨家投資、壟斷經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施項目中開始嘗試引進一些民間資金，這些基礎(chǔ)設(shè)施具有投資量比較大、長期性和公益性的特點，比如首都機場高速路、公交專線和京通快速路等等。為了使制度和法律建設(shè)也相應(yīng)跟上，北京市2000年出臺了一個關(guān)于經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施的投資回報補償?shù)囊庖姡?003年在此基礎(chǔ)上又出臺了《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法》。“而2005底出臺的《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》是目前為止在此方面最規(guī)范的法律條文，整體的城市基礎(chǔ)設(shè)施制度性建設(shè)由此前進了一大步。” 韓曉芳說。
《條例》第一規(guī)定了特許經(jīng)營的范圍：供水、供氣、供熱項目以及其他的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目；第二規(guī)定了特許經(jīng)營的主要形式：BOT模式以及市政府同意的其他形式。第三規(guī)定了投資的項目：為防止盲目建設(shè)，項目必須滿足三項規(guī)劃——同時符合城市總體規(guī)劃、經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市和基礎(chǔ)設(shè)施的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。
另外，《條例》還對實施方案的具體內(nèi)容做了較具體的規(guī)定，主要包括十個方面：特許經(jīng)營項目的基本條例和指標(biāo)，特許經(jīng)營者的選擇方式，特許經(jīng)營權(quán)的期限，特許經(jīng)營權(quán)的稅費減免等等。特許經(jīng)營要求通過招標(biāo)等公平競爭的方式確定經(jīng)營者。
“從成效上看，北京市的特許經(jīng)營雖然時間不長，但是成效還是非常顯著，我們初步統(tǒng)計了一下，從2000年到現(xiàn)在，特許經(jīng)營項目一共搞了22個，這22個項目吸引社會資金超過了230億，極大地緩解了北京城市建設(shè)的資金的短缺情況，這也是今年奧運會成功舉辦的一個重要保障。”韓曉芳說。
招投標(biāo)方式在實踐中遇到困難
“在實踐中，基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營確實能夠解決很多問題，比如政府一方面解決了資金不足的問題，另一方面可以把更多的資金投向醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面。同時，社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營管理，帶來了先進的管理技術(shù)，為傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施運營管理提供活力，并且?guī)恿似髽I(yè)提高管理效率”，韓曉芳說。“但是，在具體的實踐中也存在著不少難題。”
“從國內(nèi)來講，大量特許經(jīng)營還是通過招投標(biāo)方式確定經(jīng)營者，但是我們在實踐過程當(dāng)中感覺到有很多問題”，韓曉芳說。
中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授曹富國也表示，“是否能夠選擇一個好的特許經(jīng)營者，關(guān)系著特許經(jīng)營項目是否能夠成功實施。由于大型基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營項目的復(fù)雜性，傳統(tǒng)政府采購的招標(biāo)程序可能不能適用。”
據(jù)了解，基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的項目往往是很大、很復(fù)雜的項目，期限也非常長，不確定因素非常多，所以在招投標(biāo)過程中，即使招標(biāo)文件做得再細(xì)，但還是有問題需要進行詳細(xì)的探討和談判。但是《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定是不能進行實質(zhì)性談判的。“《招標(biāo)投標(biāo)法》是依照了合同法的原理，但是在實際操作當(dāng)中如果不做實質(zhì)性內(nèi)容的談判，最后協(xié)議的簽訂就存在一定風(fēng)險。”韓曉芳說。
那么這一問題該如何解決呢？曹富國建議，地方政府可以嘗試以規(guī)范性文件的形式，來確定具體的特許經(jīng)營者選擇程序及其適用條件(不限于招標(biāo)方式的公平競爭方式)，確保特許經(jīng)營者選擇程序的最低透明度，也可以為不同政府部門在協(xié)調(diào)工作關(guān)系上提供共同的工作規(guī)范。“這雖然是一種理想的途徑，但也對政府協(xié)調(diào)制定政策的能力提出了挑戰(zhàn)。”他說。
價格難題如何解決
特許經(jīng)營當(dāng)中“價格形成機制和價格調(diào)整機制”一直是困擾政府的難題。“這一類的項目都屬于公用產(chǎn)品，帶有社會福利性質(zhì)，要考慮到老百姓的承受能力，也要保證中低收入者的承受能力。但在特許經(jīng)營當(dāng)中，跟特許經(jīng)營者的談判這類項目的價格確實是非常困難的。”韓曉芳說，“從經(jīng)營者來講，追逐利潤是他們的天性，這無可厚非。但如何既保證經(jīng)營者合理的利潤，同時又保證消費者的權(quán)益，保證社會福利制度的貫徹落實，這是一個兩難的選擇。”
她坦言，在和企業(yè)進行價格談判的過程中，政府由于缺乏相關(guān)的專業(yè)人士，有的時候雖然聘請一些中介機構(gòu)的專業(yè)人士，但是也顯得比較被動。
“而且有的價格當(dāng)時覺得合理，但事后還是有一定風(fēng)險。國外在事后的價格調(diào)整上有一些明確的規(guī)定，但我國沒有。”韓曉芳說。中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授曹富國也對本報記者表示，由于特許經(jīng)營期限一般比較長，會出現(xiàn)政策環(huán)境等不可控外部因素的改變，因此可能需要一個價格調(diào)整條款。但價格的調(diào)整需要一個特別程序。“要適當(dāng)引入公眾參與和監(jiān)督”，曹富國說，“公眾作為公共產(chǎn)品或服務(wù)的使用者，是城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營項目的重要的利益相關(guān)者。基礎(chǔ)設(shè)施立法的終極目的，也是為了促進公共產(chǎn)品或服務(wù)消費者福利的最大化。”
另外，韓曉芳也呼吁收取特許權(quán)使用費：“收取特許權(quán)使用費是非常有必要的。這主要基于這樣的性質(zhì)：一是權(quán)利的補償或者權(quán)利的付費，特許經(jīng)營者一方面擁有公共通行權(quán)，另外一方面擁有土地公共資源獲利的權(quán)利，另外還有一些排他權(quán)，確實應(yīng)該付費。制訂特許權(quán)收費制度是一個重要的利益調(diào)整機制。”她說。
曹富國表示，“實踐中沒有收費的原因可能有很多：一是如果收費，特許權(quán)人會將這些費用計算入其服務(wù)價格上或確定較長的投資回收期。二是，地方政府意在招商引資，不太會去再收費；還有，收了費用如何使用也存在疑問。”
“特許權(quán)使用費在國際上已經(jīng)比較成熟了，但是在咱們國內(nèi)這方面還是剛剛開始，雖然我們在《條例》中也做了相關(guān)規(guī)定，但到現(xiàn)在為止，基本沒有使用特許權(quán)收費的，所以這個問題我想也是國家層面需要考慮的制度上的問題。”韓曉芳說。
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