我國(guó)城市環(huán)保：尚需加快市場(chǎng)化進(jìn)程
《城市環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與對(duì)策研究》課題分報(bào)告之一 顧問(wèn)：王夢(mèng)奎 負(fù)責(zé)人：盧中原、郭興旺 協(xié)調(diào)人：周宏春 范建軍 執(zhí)筆：周宏春 郭寶林 傅濤
在國(guó)家政策的引導(dǎo)下，城市環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)逐步走向多元化和市場(chǎng)化，環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)效率逐步提高，體制和產(chǎn)權(quán)改革陸續(xù)展開(kāi)，投資多元化的局面初步形成，一批環(huán)保型企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中成長(zhǎng)起來(lái)。但是，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的投融資機(jī)制尚不健全，定價(jià)機(jī)制還未形成，管理體制也需要進(jìn)一步完善，特別是如何處理好政府、企業(yè)和公眾的關(guān)系，需要我們的努力。
在國(guó)家政策引導(dǎo)下，我國(guó)城市環(huán)保設(shè)施進(jìn)行了一系列市場(chǎng)化改革?！蛾P(guān)于投資體制改革的決定》(國(guó)務(wù)院，2004年)、《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》(建設(shè)部，2002年)、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(建設(shè)部，2004年)、《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》(建設(shè)部，2005年)等一系列文件先后出臺(tái)，推進(jìn)了城市環(huán)保設(shè)施市場(chǎng)化進(jìn)程。許多省(市、自治區(qū))出臺(tái)推動(dòng)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的政策，江蘇等12個(gè)省(市、自治區(qū))頒發(fā)了全面推進(jìn)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的具體意見(jiàn);福建等5個(gè)省出臺(tái)推進(jìn)污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的指導(dǎo)性文件。在特許經(jīng)營(yíng)政策方面，北京、深圳和新疆已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施本地區(qū)的特許經(jīng)營(yíng)條例;貴州等10個(gè)省市發(fā)布了市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，天津等7個(gè)省(市、自治區(qū))制定特許經(jīng)營(yíng)等有關(guān)政策。這些政策的出臺(tái)，加快了全國(guó)市政公用事業(yè)改革的步伐，特別是以城市污水、生活垃圾處理設(shè)施為重點(diǎn)的城市環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化進(jìn)程。
城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式日趨多樣化
在城市污水處理項(xiàng)目上，BOT(建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交)、TOT(移交—運(yùn)營(yíng)—移交)等方式占主導(dǎo)地位。2005年6月，建設(shè)部一項(xiàng)關(guān)于市政公用行業(yè)市場(chǎng)化改革的調(diào)查結(jié)果顯示，在確認(rèn)改革方式的200個(gè)項(xiàng)目中，BOT項(xiàng)目占49%、TOT項(xiàng)目占9%。分析BOT項(xiàng)目地域分布情況可以發(fā)現(xiàn)，東部沿海城市污水處理BOT項(xiàng)目數(shù)占全國(guó)的61.67%;其次為中西部地區(qū)，占22.91%，其他地區(qū)所占比例較小。按城市污水處理廠BOT項(xiàng)目的規(guī)模分析，1萬(wàn)～3萬(wàn)立方米/日的項(xiàng)目占總處理能力的44.49%，其中以2萬(wàn)～3萬(wàn)立方米/日規(guī)模的項(xiàng)目居多;3萬(wàn)～5萬(wàn)立方米/日(不含3萬(wàn)立方米/日規(guī)模)的項(xiàng)目占30.84%;5萬(wàn)～10萬(wàn)立方米/日(不含5萬(wàn)立方米/日規(guī)模)項(xiàng)目占18%;10萬(wàn)立方米/日規(guī)模以上的BOT項(xiàng)目較少。
———委托運(yùn)營(yíng)。2001年11月，由深圳市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)政府共同投資建設(shè)的龍崗區(qū)龍?zhí)锖蜕程镂鬯幚韽S，租賃給安徽國(guó)楨環(huán)保節(jié)能科技股份有限公司運(yùn)營(yíng)，每噸廢水收取處理費(fèi)0.386元，運(yùn)營(yíng)期限15年。該項(xiàng)目既開(kāi)了國(guó)內(nèi)中小城市污水處理廠運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化的先例，也實(shí)現(xiàn)了政府和企業(yè)的“雙贏”。據(jù)估算，這兩個(gè)廠原來(lái)每月運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)需要50多萬(wàn)元，租賃后政府每月只給企業(yè)付40萬(wàn)元;政府一年就可以節(jié)省120多萬(wàn)元。企業(yè)則通過(guò)改進(jìn)工藝和加強(qiáng)管理，取得一定的盈利水平。
———BOT方式。廣東省有一批城鎮(zhèn)污水處理廠采用BOT模式建設(shè)。如2001年建設(shè)的廣東新會(huì)東郊污水處理廠，是國(guó)內(nèi)用BOT模式建設(shè)的第一個(gè)污水處理廠。政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，企業(yè)自行建設(shè)，通過(guò)收取污水處理費(fèi)收回投資，污水處理收費(fèi)約0.8～1.0/m3。協(xié)議期滿后污水處理廠無(wú)償交給政府。
———TOT方式。政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)出讓資產(chǎn)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán);投資者在協(xié)議期內(nèi)擁有、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)設(shè)施;期滿后將運(yùn)行良好的設(shè)施無(wú)償交給政府。例如，珠海吉大污水處理廠采用TOT方式轉(zhuǎn)讓給法國(guó)威望迪水務(wù)亞洲有限公司，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。在1.8×104m3/d的污水處理規(guī)模內(nèi)，處理費(fèi)為0.9元/m3;如果超過(guò)這一規(guī)模，超過(guò)部分按0.5～0.6元/m3收費(fèi)。
城市環(huán)保設(shè)施投資多元化的格局初步形成
1995年，原外經(jīng)貿(mào)部《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》發(fā)布，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用BOT方式吸引外資起到了引導(dǎo)和規(guī)范作用。2001年前，國(guó)家的政策重點(diǎn)是引導(dǎo)外資、規(guī)范外資在市政公用事業(yè)的投資行為;其后，國(guó)家確立了城市供水、污水處理、垃圾處理等市政公用事業(yè)投資主體多元化的改革方向，以多形式、多渠道、多類(lèi)型和多規(guī)格地吸納國(guó)內(nèi)外可以利用的資金。
北京市2000年決定放開(kāi)城市污水、垃圾處理、自來(lái)水等環(huán)境設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，推行多元化投資，投資者可獲得政府的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并獲得補(bǔ)貼，這標(biāo)志著長(zhǎng)期由政府投資經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)民間資本和外資開(kāi)放。2003年，北京進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目招商，包括北苑、定福莊、東壩、垡頭、五里坨等5個(gè)污水處理廠和順義區(qū)垃圾處理廠經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓。5個(gè)污水處理廠聯(lián)合招標(biāo)，是國(guó)內(nèi)首次對(duì)小型項(xiàng)目聯(lián)合招標(biāo)的嘗試，由此形成了北京污水處理多元化經(jīng)營(yíng)的格局。
2002年，大連市結(jié)合投融資體制改革，向社會(huì)推出一批(包括馬欄河、春柳河、老虎灘、泉水、寺兒溝等6個(gè)污水處理廠、中水回用及十個(gè)垃圾處理項(xiàng)目)已建成和計(jì)劃建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓?！洞筮B市公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)投融資體制改革實(shí)施意見(jiàn)》中規(guī)定，對(duì)于不涉及國(guó)家安全和國(guó)家限制的投資領(lǐng)域，全部向社會(huì)資本開(kāi)放。
2002年，深圳市對(duì)供水、排水、污水處理、生活垃圾處理、醫(yī)療廢物處理、環(huán)衛(wèi)等八個(gè)行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，允許社會(huì)資金、外資采取獨(dú)資、合資、合作等形式參與建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。由市(區(qū))主管部門(mén)以委托或招標(biāo)方式，授予城市生活垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，為期5年，包括環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)、垃圾收集與運(yùn)輸?shù)龋鞴懿块T(mén)負(fù)責(zé)制定檢查標(biāo)準(zhǔn)。污水處理領(lǐng)域，引入BOT和TOT方式。醫(yī)療廢物集中處理處置方面，由市環(huán)保局向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，向中標(biāo)人授權(quán)，專(zhuān)營(yíng)權(quán)期限20年，政府給予專(zhuān)營(yíng)單位免征土地使用費(fèi)等優(yōu)惠政策。
其他投資方式還有，排污企業(yè)聯(lián)合投資、投資主體以自有資金和貸款投資、地方企業(yè)和地方政府聯(lián)合投資等，形成城市環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)投資的多元化格局。
體制和產(chǎn)權(quán)改革陸續(xù)展開(kāi)
實(shí)行政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)，是城市公用事業(yè)改革的另一個(gè)重點(diǎn)。表現(xiàn)為，一是各級(jí)政府職能由行業(yè)管理向市場(chǎng)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。二是加快推進(jìn)企業(yè)改制，出現(xiàn)多種所有制形式，如“國(guó)有獨(dú)資”;國(guó)有企、事業(yè)單位經(jīng)股份制改制后，通過(guò)一定的“股權(quán)轉(zhuǎn)讓”形成產(chǎn)權(quán)主體多元化;國(guó)有企業(yè)或國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以出資形式拿出一定比例的公有資產(chǎn)，與私人企業(yè)形成合資企業(yè)的“合資合作”等。
城市供排水一體化，也在一些地區(qū)推進(jìn)。如深圳市以自來(lái)水集團(tuán)為基礎(chǔ)，吸收排水業(yè)務(wù)，組建了總資產(chǎn)60億元的大型水務(wù)集團(tuán)。上海市成立了注冊(cè)資本90億元的水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)展有限公司，其下屬的原水股份收購(gòu)了合流污水治理一期工程資產(chǎn)，邁出了水務(wù)資源整合的第一步。2003年6月28日，廈門(mén)市整合原來(lái)的國(guó)有水務(wù)企業(yè)資產(chǎn)，組建廈門(mén)水務(wù)集團(tuán)有限公司。福建三明市在原自來(lái)水公司基礎(chǔ)上整體改制成立福建恒源股份制企業(yè)，推進(jìn)供水和污水處理的一體化和市場(chǎng)化。
廈門(mén)市水務(wù)集團(tuán)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、廣州西朗污水處理廠運(yùn)營(yíng)管理、上海浦東御橋生活垃圾焚燒處理廠(中國(guó)第一座現(xiàn)代化大型城市生活垃圾焚燒處理廠)國(guó)有資本全額轉(zhuǎn)讓等，按照國(guó)內(nèi)或國(guó)際招標(biāo)程序，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化改革的預(yù)期目標(biāo)。
為加快公用事業(yè)改革步伐，2003年6月28日，廈門(mén)市將原有14家國(guó)有水務(wù)資產(chǎn)整合為廈門(mén)水務(wù)集團(tuán)有限公司，實(shí)現(xiàn)原水、給水、排水一體化運(yùn)營(yíng)和管理。2004年，依據(jù)國(guó)資委、財(cái)政部《關(guān)于企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》，《廈門(mén)市人民政府關(guān)于廈門(mén)水務(wù)集團(tuán)有限公司產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題的批復(fù)》出臺(tái)，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式，將水務(wù)集團(tuán)的5個(gè)自來(lái)水廠和有關(guān)排水公司(7個(gè)污水處理廠及其配套管網(wǎng)和泵站)的資產(chǎn)，按有關(guān)規(guī)定評(píng)估核準(zhǔn)后，重組為兩家公司：制水公司和排水公司，并分別轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)給投資者。其中前者轉(zhuǎn)讓45%，后者轉(zhuǎn)讓55%，轉(zhuǎn)讓標(biāo)的4.37億元人民幣(凈資產(chǎn)值)。經(jīng)近一年的接洽和談判，中環(huán)保水務(wù)投資有限公司以4.61億元人民幣中標(biāo)。項(xiàng)目簽約后，按照雙方協(xié)議合資成立廈門(mén)水務(wù)中環(huán)污水處理有限公司，專(zhuān)門(mén)從事城市污水處理。中環(huán)保水務(wù)投資有限公司占55%的股權(quán)，廈門(mén)水務(wù)集團(tuán)占45%的股權(quán)。按照規(guī)范的招標(biāo)程序，股權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)考慮了雙方的互補(bǔ)性;設(shè)計(jì)了特殊的交易結(jié)構(gòu)，使兩家合資公司的權(quán)利義務(wù)對(duì)等。這是廈門(mén)公用事業(yè)史上最大的招商引資項(xiàng)目，也是2004年國(guó)內(nèi)水務(wù)市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)交易額最大的招商項(xiàng)目。
環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)的成本降低，效率提高
城市環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)能否持續(xù)的關(guān)鍵是價(jià)格，包括水價(jià)、污水處理、垃圾處理及其它費(fèi)用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。只有形成合理的定價(jià)機(jī)制，才能保障環(huán)保設(shè)施的正常運(yùn)營(yíng)和“利益攸關(guān)方”的多贏。否則，融資和效率這兩個(gè)改革目標(biāo)均難以實(shí)現(xiàn)。
上海竹園污水處理廠是一個(gè)成功的例子。該污水處理廠一期和二期工程分別于2002年和2004年啟動(dòng)，公開(kāi)中標(biāo)價(jià)格創(chuàng)下了國(guó)內(nèi)污水處理業(yè)的最低水平。一期是蘇州河綜合整治一期工程的延續(xù)，采用一級(jí)強(qiáng)化處理工藝，總投資6.2億元，設(shè)計(jì)能力170×104m3/d。這是上海第一個(gè)百萬(wàn)噸級(jí)的污水處理廠。2002年進(jìn)行境內(nèi)投資人招商，民營(yíng)資本占85%的上海友聯(lián)聯(lián)合體以0.222元/m3的最低價(jià)中標(biāo)。上海水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期設(shè)計(jì)，并承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用(約2.4億元)，土地由政府無(wú)償劃撥。二期工程是上海污水治理三期工程的一部分，采用二級(jí)生物處理工藝，日處理能力50萬(wàn)立方米。上海市城建(集團(tuán))公司中標(biāo)，2005年5月注冊(cè)成立項(xiàng)目公司;經(jīng)授權(quán)后，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)和維護(hù);建設(shè)期內(nèi)，代表上海排水公司按照世行要求進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu);項(xiàng)目完工日或之前，在支付90%建設(shè)費(fèi)后，即擁有項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和在規(guī)定期間收取污水處理服務(wù)費(fèi)的權(quán)利。該項(xiàng)目給我們的啟示是：通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)下了污水處理的國(guó)內(nèi)最低價(jià)，說(shuō)明投資人追求的投資回報(bào)時(shí)間可以較長(zhǎng)。政府的作用，除了投資外，還應(yīng)慎重選擇投資公司，考慮中標(biāo)公司的專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)和管理水平，并對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況加以監(jiān)督。
蘇州環(huán)保產(chǎn)業(yè)園采取固體廢物集中處理處置的辦法，顯著提高了效率。由中國(guó)光大國(guó)際有限公司投資建設(shè)的蘇州環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區(qū)，含生活垃圾焚燒發(fā)電廠、工業(yè)固體廢物安全處置中心、生活垃圾填埋氣發(fā)電、垃圾滲濾液集中處理廠、城市污水處理廠污泥焚燒處理、固體廢物與處理中心及環(huán)保技術(shù)裝備研發(fā)制造等多個(gè)項(xiàng)目?？偼顿Y15億港幣，在3～5年內(nèi)分期投入。其中，生活垃圾焚燒發(fā)電廠總投資5億元人民幣，已于2004年10月開(kāi)工建設(shè)。第一期處理規(guī)模為1000t/d，年發(fā)電量7800萬(wàn)千瓦時(shí)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，在對(duì)固體廢物進(jìn)行無(wú)害化處理處置的同時(shí)，還能增加熱能供應(yīng)，可謂“一舉多得”。
徐州三八河污水處理廠在建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本控制上取得了成功。該處理廠日處理能力3萬(wàn)立方米，建設(shè)成本由原來(lái)政府規(guī)劃的7000多萬(wàn)元降到雙方共同認(rèn)可的3600萬(wàn)元，其中水廠每萬(wàn)噸能力投資僅為600萬(wàn)元。從工程承包、設(shè)計(jì)建設(shè)到調(diào)試運(yùn)營(yíng)都由一個(gè)公司負(fù)責(zé)，每一個(gè)環(huán)節(jié)的成本降低與公司的利益掛鉤。這種控制成本的經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)，并加以推廣。
建立有效的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，也是城市環(huán)保設(shè)施市場(chǎng)化中須重視的問(wèn)題。廣州西朗污水處理廠的經(jīng)驗(yàn)是，按照風(fēng)險(xiǎn)分配原則，分散建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，引入設(shè)計(jì)、采購(gòu)和建設(shè)一體化理念，既節(jié)省成本，保證工程質(zhì)量，又減少工程建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn);公開(kāi)招標(biāo)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，最大程度地控制運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn);重視在不同環(huán)節(jié)分別選擇最佳的合作伙伴，從而實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和合理分擔(dān)。
為了提高環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理水平，規(guī)范市場(chǎng)秩序，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局于2004年11月8日公布了《環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)許可管理辦法》。到2004年，部分排污單位實(shí)現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)設(shè)施社會(huì)化運(yùn)營(yíng)。全國(guó)具有環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)的單位500余家。
一批有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)得到發(fā)展壯大
中國(guó)水網(wǎng)評(píng)出的2004年、2005年廢水業(yè)十大影響力企業(yè)，大體上有四類(lèi)：國(guó)有企業(yè)、投資企業(yè)、外資企業(yè)和環(huán)保工程公司。北京首創(chuàng)股份有限公司、深圳市水務(wù)(集團(tuán))有限公司、北京城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司(包括京城水務(wù))、法國(guó)威立雅公司、中法水務(wù)(法國(guó)蘇伊士環(huán)境集團(tuán))、金州控股集團(tuán)有限公司、清華同方股份有限公司水務(wù)工程公司、北京桑德環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團(tuán)(包括國(guó)投資源)、中環(huán)保水務(wù)投資公司、安徽國(guó)楨環(huán)保節(jié)能科技股份有限公司、天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保公司等榜上有名。
由環(huán)保工程公司轉(zhuǎn)型的水業(yè)投資企業(yè)，近年來(lái)實(shí)現(xiàn)了與資本市場(chǎng)的銜接，不斷擴(kuò)大市場(chǎng)份額，是水業(yè)投資領(lǐng)域成長(zhǎng)性最好的投資企業(yè)。金州控股集團(tuán)、北京桑德集團(tuán)、安徽國(guó)楨、清華同方水務(wù)是這類(lèi)企業(yè)的代表。
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