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●收回投資回報理應(yīng)停止收費(fèi)

●遵循公共產(chǎn)品成本核算原則

●進(jìn)行成本監(jiān)督需要公共審計

●公共決策調(diào)整整體局部利益

為解決公路建設(shè)落后于經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的矛盾，采用收費(fèi)公路模式進(jìn)行公路建設(shè)的融投資及資金償還，我國的高等級公路得到了快速發(fā)展，公路建設(shè)成績舉世矚目。然而，在消費(fèi)者年復(fù)一年的交費(fèi)后，部分收費(fèi)路段不僅償還了投入而且取得了合理回報，但仍在特許經(jīng)營的批復(fù)文件下繼續(xù)行使收費(fèi)的權(quán)利;作為一種一次性投入巨大的公共產(chǎn)品，消費(fèi)者認(rèn)同其合理收費(fèi)權(quán)的同時，要求取消這些已收回投資的公路收費(fèi)權(quán)的呼聲也日益強(qiáng)烈。

收費(fèi)公路是典型的“用者付費(fèi)”的公共產(chǎn)品。其定價的數(shù)量與時間都是要遵循公共產(chǎn)品的一般經(jīng)濟(jì)原則，是以公共福利最大化為前提的。

首先，應(yīng)當(dāng)遵循特許的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)重于約定形式的原則。收費(fèi)公路定價的數(shù)量與時間都是按照投資者的可行性方案對公共產(chǎn)品預(yù)期消費(fèi)量的估算，以收回投資及合理回報的公共產(chǎn)品定價模式由政府進(jìn)行批準(zhǔn)特許的。但是由于某些收費(fèi)公路的消費(fèi)比預(yù)期更多更快，導(dǎo)致在比政府特許經(jīng)營期限更短的時間內(nèi)已經(jīng)收回投資及合理回報，即特許經(jīng)營中經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，只是特許時間尚未到期。此時，經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)重于形式的原則是解決公共產(chǎn)品定價數(shù)量與時間的關(guān)鍵。地方政府特許給以公共產(chǎn)品供應(yīng)者的是經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)，這是公共產(chǎn)品特許里的實(shí)質(zhì)，當(dāng)實(shí)質(zhì)和特許期限這一形式矛盾時，遵從經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)才符合政府受托特許公共產(chǎn)品時的意思表示。

其次，應(yīng)當(dāng)遵循“用者付費(fèi)”中的成本核算原則。當(dāng)收費(fèi)公路已經(jīng)收回投資與合理回報，該收費(fèi)公路仍然是公共產(chǎn)品，沿用“用者付費(fèi)”公共政策依然合理。但是此“費(fèi)”已非彼“費(fèi)”。此費(fèi)應(yīng)當(dāng)只是該收費(fèi)路段正常的維修保養(yǎng)成本，如果把超額利潤以特許經(jīng)營權(quán)的名義打入該成本是不符合特許的意思約定的。再者如果把非本路段的建設(shè)資金打入該成本也不符合“用者付費(fèi)”的公共政策。對成本中僅剩的維修保養(yǎng)成本，卻已經(jīng)由另一個公共服務(wù)成本即公眾已經(jīng)負(fù)擔(dān)的公路養(yǎng)路費(fèi)所覆蓋，并不應(yīng)當(dāng)由該路段加倍收取。

第三，應(yīng)當(dāng)遵循公共產(chǎn)品的公共審計原則。收費(fèi)公路定價的數(shù)量與時間是該公共產(chǎn)品的消費(fèi)參數(shù)，其構(gòu)成的累計回報是對公共產(chǎn)品供應(yīng)者投入的補(bǔ)償。由于存在信息不對稱，公眾及受托之地方政府對公共產(chǎn)品定價合理性的掌握，需要由對公共產(chǎn)品供應(yīng)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)審計而獲得，這也是供應(yīng)者的被許可責(zé)任。缺乏公共審計，就無法進(jìn)行成本監(jiān)審，公共產(chǎn)品定價與供應(yīng)就難以平衡消費(fèi)者與供應(yīng)者的利益，公眾也會把對公共產(chǎn)品價格的不滿歸咎于受托之地方政府。

第四，應(yīng)當(dāng)遵循公共產(chǎn)品的公共融投資原則。如果收費(fèi)公路的收費(fèi)預(yù)期能夠補(bǔ)償原始投入及產(chǎn)生合理回報，此時它并不需要公共投入，只需一個公共融投資平臺，吸收非公共資金的投資者及資本市場的資金進(jìn)行建設(shè)，未來收費(fèi)作為回報補(bǔ)償;如果收費(fèi)公路的收費(fèi)預(yù)期不能補(bǔ)償原始投入及沒有合理回報，則需要部分來自公共財政的資金進(jìn)行補(bǔ)償。適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償符合公共福利最大化，因?yàn)檎怯捎诓糠窒M(fèi)者的付費(fèi)，使得收費(fèi)公路投資收回后能夠給全體公眾一條不收費(fèi)的公路，未來的這種公共福利保證了公共財政給以其部分投入的合理性。如果用投資已經(jīng)收回的公路繼續(xù)收費(fèi)來給別的路段建設(shè)提供資金，包涵的公共政策基礎(chǔ)應(yīng)該是這些消費(fèi)者使用了更多別的路段。

第五，應(yīng)當(dāng)遵循公共產(chǎn)品的公共決策原則。部分收費(fèi)路段之所以能夠在收回投入后繼續(xù)長期收費(fèi)，是局部利益與整體利益矛盾的體現(xiàn)，是從公眾到當(dāng)?shù)卣購恼块T到得到特許的經(jīng)營者，其間多層次委托代理關(guān)系難以調(diào)和公共產(chǎn)品供應(yīng)與消費(fèi)矛盾的體現(xiàn)。公眾對公共產(chǎn)品的委托權(quán)，也應(yīng)該體現(xiàn)在對上述原則執(zhí)行過程中的信息知曉與原則適用的決策上。否則，公共審計明示的已收回投資及合理回報的公路仍可能在委托代理的關(guān)系周旋中繼續(xù)收費(fèi)。

(作者為清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授)

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