水價：晦暗弈局
■“關注城市水務2007年 改革”系列調查之二■見習記者 李鵬
城市水價又有新動向。12月9日，全國發展和改革工作會議閉幕。國家發改委主任馬凱介紹說，2008年國家將“有控制、有步驟地推進資源型產品價格改革和環保收費改革”，其中包括“合理調整水利工程和城市供水價格”、“完善排污費征收方式和垃圾處理收費制度”。
國家發改委有關負責人在接受媒體采訪時對此解讀說，“城市供水價格是終端水價，要綜合考慮上游水價等眾多因素。我國將在審核供水企業運營成本、強化成本約束基礎上，適當提高城市供水價格。”
僅僅一月前的11月6日，國家發改委向全社會公布《城市供水定價成本監審辦法(試行)》(征求意見稿)，該辦法送審稿將于本月底完成并上報國務院，這是城市水價改革的重要一步。馬凱主任此番發言，更是將城市水價改革置于“明年國家深化經濟社會領域體制改革”的統籌范圍內。
水價是2002年啟動城市水務改革以來政府市場監管體系的核心。從2007年開始，城市水價改革進入加速階段。但是，企業、政府、民眾等多方角力下的水價仍是一個晦暗弈局。
企業誰是誰非
2007年，圍繞“外資高溢價收購一線城市整體水務”，內外資之間發生了一場大爭論(見本系列報道之一《水務：資本之惑》)。內資有諸多論戰理由，最能產生號召力的就是：高溢價收購的背后，普通百姓是否將承擔高額水價以及其他隱性成本?
11月6日，國家發改委就公示《城市供水定價成本監審辦法(試行)》(征求意見稿)而下發相關通知時，將征求意見的重點問題首先設定為：“如何合理確定供水企業合理的生產能力利用率，防止由于過度超前建設增加的成本由當期消費者負擔?”此舉被認為是同樣指向了外資高溢價現象。
根據高盛、雷曼兄弟等國際投資銀行早年的研究報告，正常經營情況下，一個水務企業可以達到25%以上的凈資產收益率。
2004年，國家統計局就曾有一份統計報告顯示，依靠著遠比國內同行先進的技術、管理和經營模式，外資自來水廠利潤和成本的比率高達24.8%。
在10月份由國內水務巨頭首創股份主辦的一次水務論壇上，國家建設部副部長仇保興表示，僅從供水來看，行業年產值要從現在的600億元—700億元提高至2010年的1500億元—2000億元，整個水務市場年均增長將在15%左右，“企業利潤率超過12%沒問題”。
這樣的利潤前景同樣適用于內資水務企業。因為，水務市場對內外資采取同等的開放政策。
水務行業運營具有長期性，較少受到經濟周期影響。“目前普遍實行的授權特許經營制度，經營期限多是30年或50年，使得進入市場的城市水務企業在一地往往處于壟斷性地位。”世界銀行東亞及太平洋地區城市發展部項目經理威廉·金德特別向記者強調這一“中國特色”。
資本最先將“水”視為商品，他們要在城市水務市場追求“水商品”的高額利潤。而水費是城市水務企業實現利潤的主要途徑。
從記者查閱到的幾份2007年城市水務特許經營授權協議看，水務企業都獲得了政府關于水價調整的、或明或暗的“承諾”。比如，某水務企業與西部某省會城市的合作協議上確定，水價將每2年上調一次，每次上調0.2元，在30年特許經營期限結束時，水價最終將達到4元左右。
“無論內資還是外資，他們現在在進入市場的談判中，都沒有喪失水價的議價能力，甚至占據著主動權。”北京大岳咨詢公司的項目經理王煥文(化名)曾參與了多個城市的水務市場綜合評估報告。他告訴記者，在他們進行調研、制作評估報告時，競標的水務企業常常會以贊助費的形式向公司討好，請求咨詢公司能夠制定一個“讓各方滿意的水價方案”。
在外資巨頭們看來，中國自來水輸送管網漏失率很高，經營管理成本偏高，跨國水務公司在合資經營中，可依靠自己的先進技術和管理，在壓縮成本上得到不小的回報。
“同樣的供水規模、范圍、密度以及水表計量，我們可以把產銷差率控制到最好”。11月19日在常州，法國威立雅水務全球首席執行官安東尼·弗萊羅拿著從法國運來的水表節點計量儀，和記者得意地說，“產銷差率是我們的秘訣。”
政府價改遲滯
撬動中國城市水務改革的，是日益緊迫的城市水務困境。管網改造是此種撬動的第一個支點。
“沒辦法，地方財政沒錢改造舊城水網，更別提飛速發展的新城區了。(在新城區)按照舊標準建造水網都不敢在規劃圖上寫那么明白，否則，轉眼就成了瓶頸問題。”崔青元時任青島市市政公用局干部，在他的參與下，2000年，青島市市政公用局牽頭引進外資——法國蘇伊士環境集團。地方城市政府是水務改革的主要推動者。
“中國原來的供水是建立在福利性供水的基礎上，現在是邊市場化邊進行水價的改革。”建設部副部長仇保興的話可以為這場改革“定調”：水價改革勢在必行。
“當時，水是一種由政府經營然后提供給市民的福利，水費只是以象征性的價格征收，水價由政府直接定價、直接經營、直接補貼。市場化改革以后，價格也就必漲無疑。”作為市政公用事業改革的堅定推動者，建設部政策法規司副司長徐宗威認為，水價是城市水務改革的最敏感地帶。
2002年，城市水務改革的市場化方向和政策體系基本確立。同年底，醞釀已久的合資公司——青島中法海潤供水有限公司即組建成立。這是中國正式實施城市水務改革政策以來最早成立的城市水務公司。
合資公司運營青島水務采取的是當時在基礎建設領域廣泛應用的BOT(建設—運營—移交)模式。BOT模式把自來水公司的原水、制水、銷水三個環節完全分開，以便每一個環節的運行成本都可以準確計算。這樣一來，不但入戶自來水的價格便于計算，而且，容易在政府和外部資本之間確立明確的買賣關系。
但是，對新的水務市場主體，政府卻在相當長的時期內執行舊的水價定價體系。
2003年以前，城市水價執行的一直是1998年標準。原國家計委和建設部于1998年制定實施首部《城市供水價格管理辦法》(計價格19981810號)。該辦法確定了城市供水價格由供水成本、費用、稅金，加上8%—10%利潤的構成原則。
“8%—10%，銀行同期利率才多少?外資水務企業賺大發了。”2007年，內外資水務資本就“高溢價”展開激辯時，內資仍拿出這本“舊賬”來反駁外資，后悔自己沒有趕上那個“好時光”。
固定回報政策符合所有水務企業利益。在城市水務市場發展的初期，8%—10%的“法定利潤率”足以保證企業利潤，與國際投資銀行預測的25%并沒有實質性差別;剛剛起步的水務市場在一城一地仍是獨家經營，市場開拓空間很大。
保障供水企業固定回報率的，是水價。但是對于政府，固定回報政策加上單一的BOT模式，水價調整的權力仍然牢牢掌握在政府手里。這無疑背離了水價改革的初衷，定價權終是燙手山芋。
2003年，原國家計委等多部委聯合發文，要求取消水務市場固定回報政策。但是，地方城市政府急于引入外部資本改造城市水務，并沒有嚴格執行。直到2004年建設部出臺《市政公用事業特許經營管理辦法》，規定水務行業采用授權特許經營制度，固定回報政策才開始退出舞臺。
但是，“中國城市水務市場這么大，各城市處于不同發展階段。上海早已經特許經營那么多年了，西部一些城市的管理者連這個概念都不那么明白。”首創股份的一位項目經理告訴記者，直到現在，固定回報政策仍然以一些變種方式在一些城市水務市場中存在。
2007年9月3日，全國工商聯環境服務業商會在《關于城市水業資產溢價轉讓行為的公告》中，曾呼吁中央政府有關部門關注地方城市政府的“溢價沖動”。
而法國威力雅水務(中國)華南區代表處的愛德維告訴本報記者，很多城市政府喜歡“財大氣粗”的外資水務公司。在談判中，城市政府常常要求外資水務公司的出價達到一定比例的溢價，而“溢價常常可以通過那些變種的固定回報政策獲得補償。”難怪內資水務企業認為，高溢價其實是“地方城市政府以水價和其他水務資產為抵押，向外資高息借款”。
水資源加速覺醒
與城市水務改革同步擴展的，是日益嚴重的水資源危機。水資源成為一股加速度覺醒的力量，攪動著城市水價這個弈局。
“靠水吃水沒水吃。”常州市龍虎塘街道楊林新村的居民為了省水，都將米和蔬菜拿到自備井去淘洗。“靠水吃水”強調的是常州的水資源優勢：常州自來水水源來自長江和太湖。
11月20日，常州市通用自來水公司公布的水價是：生活用水2.3元/立方米，工業用水2.8元/立方米，商業用水2.95元/立方米，特種用水3.25元/立方米。這四類水的水價構成中相同的部分是：污水處理費1.15元/立方米、水資源費0.03元/立方米，城市附加費0.04元/立方米，省專項費0.02元/ 立方米。
在常州市的水價構成中，占比最大的是污水處理費。這一費用從無到有，并以每年0.2元的速度遞升，目前已經達到《江蘇省“十一五”水價改革意見》的最高水平。常州市建設局官員告訴記者，雖然國家發改委計劃2010年之前所有城鎮污水處理費標準提高到0.8元/立方米以上，但是，“常州市不排除突破國家和江蘇省標準繼續上漲”。
“現在，自備井也要納入污水處理費的征收統籌范圍。”常州市武進區水務局工作人員告訴記者，自備井排污費的收費標準已經制定出來，“不會低于自來水的標準”。
常州水價中的水資源費每立方米僅為3分錢。這是其與北方城市的最大差異。青島中法海潤供水有限公司工作人員告訴記者，“對企業成本影響最大的因素還是引來的黃河水太貴。”早在2000年，青島市政府統計計算出的引黃河水成本已經高達約1元/立方米。
中國水網的“全國水價實時監控網”顯示，目前，北京的城市供水價格全國最高。但是，中國地質大學(北京)水資源與環境學院邵景力教授告訴記者，北京水資源的緊缺度還沒有在價格上得到完全體現。“北京連續五年干旱，水庫的儲存量在減少，目前在逐年加大對地下水的開采力度。地下水質要好于地表水質，但是地下水是部分可再生資源，北京有三分之二的用水來自地下，這導致北京地下水位還在持續下降。”
“國家對于水資源的危機其實早有認識，建立水資源與水價聯動機制早已是三令五申。”水利部水資源管理中心副主任萬育生向記者強調。早在2002年城市水務改革正式啟動之前，原國家計委、財政部、建設部、水利部、環保總局就聯合發出《關于進一步推進城市供水價格改革工作的通知》，指導思想定為“我國是水資源貧乏的國家”。
但是，經營城市的政府被城鎮化的大發展態勢鼓舞著，很少能夠預見到城市化伴生的水資源難題。由于經營、管理方面存在的各種問題，中國城市水資源積累的難題越來越多，現在，面臨著水源性危機與水質性危機的雙重夾擊，水資源短缺和水污染加劇并存。
國家相關主管部門發改委、建設部、水利部、環保總局等，已經為城市供水價格改革提出具體目標：居民生活用水實行階梯式計量水價;城市開征污水處理費，并按規劃要求建成相應規模的污水處理廠并投入運行;根據城市水資源狀況實行季節性水價，并逐步提高水資源費標準，理順水資源費與自來水價格的比價關系。
“改革是要建立供水、污水處理、回用水和地下水四者之間的合理比例關系”。政府的改革意圖在于，通過價格改革建立水資源的市場化配置，發揮價格杠桿的作用，并促成節約。
但是，地方城市政府目前的水價改革，將著力點主要集中在開征并提高污水處理費這一點，僅為污水處理費設定了價格改革時間表。“污水處理費是懲罰性的水價構成，開征(這個費用)就像圍堵污染一樣，有人擔心只能解決一時之需，很難治本。”水利部規劃計劃司副司長殷紅東這樣認為。
“水是資源性基本必需品，需求價格彈性小，通過水價改革來推動市場配置并不明智。”天則經濟研究所公用事業研究中心研究員趙旭在接受本報記者采訪時認為，資源性基本必需品的優化配置完全可以也應當通過征收資源稅的方式來解決，而不是直接調整水價。水價改革應該放在更為宏觀的政策調控范圍內進行考量。
在國民經濟體系的特殊調整和發展階段，水價足以引發一個循環圈。2007年，水作為工業基礎原材料，價格上調常常帶動鋼鐵業、造紙業、電力等行業產品價格的上漲。水價格在工業體系中傳導的敏感和迅速，已使其自2007年開始成為央行季度貨幣政策報告的內容之一。
正常水價將處于長期上升狀態已成定勢。根據國家發改委對36個大中城市進行的三年水價跟蹤調查，國家發改委價格司得出的結論是：“水價正在以每年10%的速度上漲。”
2007年，水資源以報復性方式攪動水價改革弈局。5月底，太湖藍藻污染江蘇無錫自來水;7月1日，江蘇沭陽縣自來水取水口被污染;7月中旬，作為吉林省長春市重要水源水庫之一的新立城水庫出現大量藍藻，導致長春市第三水廠臨時停產，緊急切換水源。再加上近年頻發的工業污染城市自來水事件，污染所引發的城市供水安全問題，也加速了城市水價機制的改革。
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