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從政府法制局的角度看特許經(jīng)營糾紛解決思路

這是一篇由廣東清遠(yuǎn)市政府法制局寫的案例研究。面對(duì)港華燃?xì)夂屠鋈細(xì)庠谇暹h(yuǎn)市的特許經(jīng)營之爭，作為政府法律智囊的法制局如何分析這個(gè)糾紛，又為市政府處置糾紛提供了什么樣的建議?業(yè)內(nèi)或許可以從該案例管窺政府處理特許經(jīng)營糾紛的思路，為解決自己的問題找到啟發(fā)

[案情]

清遠(yuǎn)市港華燃?xì)庥邢薰?更名前為清遠(yuǎn)蘭光公司)，2005年經(jīng)市政府同意與市建設(shè)局簽訂了《特許經(jīng)營協(xié)議》，獲得了對(duì)市區(qū)(含市高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、清新縣城)長達(dá)30年的管道煤氣特許經(jīng)營權(quán)。后因2008年市政府與中石油昆侖燃?xì)庥邢薰竞炗啞肚暹h(yuǎn)市城市燃?xì)忭?xiàng)目合作協(xié)議》，并于2010年協(xié)議授予該公司在市區(qū)大燕河以南、武廣快線以東，清新縣縣城以外，以及佛岡和三連一陽地區(qū)管道燃?xì)獾奶卦S經(jīng)營權(quán)。由此引起了港華公司與昆侖公司對(duì)雙方特許經(jīng)營權(quán)所屬地域范圍的爭議。市政府作為該特許經(jīng)營權(quán)的授予方，擬妥善協(xié)調(diào)解決好雙方的上述爭議。

[問題]

市政府應(yīng)如何處理雙方的特許經(jīng)營權(quán)爭議?

[焦點(diǎn)]

該案的焦點(diǎn)是雙方特許經(jīng)營權(quán)范圍的部分重疊問題是否真實(shí)存在?應(yīng)如何界定?如證實(shí)存在，應(yīng)如何解決?

[評(píng)析]

針對(duì)以上問題，作逐一分析。

一、關(guān)于雙方特許經(jīng)營權(quán)范圍是否存在部分重疊的問題。

《城市燃?xì)夤芾磙k法》(1997年建設(shè)部令第62號(hào))第十六條規(guī)定：“用管道供應(yīng)城市燃?xì)獾模瑢?shí)行區(qū)域性統(tǒng)一經(jīng)營。”(編者注：該辦法已被2011年3月施行的《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》所替代)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(2004年建設(shè)部令第126號(hào))第二條第二款規(guī)定：“城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實(shí)施特許經(jīng)營的，適用本辦法。”及其第九條規(guī)定：主管部門經(jīng)市、縣政府批準(zhǔn)，與中標(biāo)者簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括特許經(jīng)營內(nèi)容、區(qū)域、范圍及有效期限等。即城市管道燃?xì)獾慕?jīng)營項(xiàng)目經(jīng)過市、縣政府批準(zhǔn)的，可以實(shí)行協(xié)議區(qū)域范圍內(nèi)的特許經(jīng)營。

2005年，經(jīng)市政府同意，市建設(shè)局與清遠(yuǎn)蘭光公司(即現(xiàn)在的港華公司)簽訂了《清遠(yuǎn)市(含清新縣城)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》，按協(xié)議獲得了對(duì)清遠(yuǎn)市和清新縣的城市規(guī)劃區(qū)(含市高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、清新縣城)有效期為30年的管道煤氣特許經(jīng)營權(quán)。同時(shí)還協(xié)議約定“為維護(hù)特許經(jīng)營權(quán)的完整性，在特許經(jīng)營期間，甲方(市建設(shè)局)不得在已授予乙方(清遠(yuǎn)蘭光公司)特許經(jīng)營權(quán)地域范圍內(nèi)，再將特許經(jīng)營權(quán)授予第三方”。即該特許經(jīng)營權(quán)在協(xié)議約定的特許經(jīng)營地域范圍內(nèi)具有獨(dú)占性和排他性。

由于2010年市政府又批復(fù)授予清遠(yuǎn)昆侖公司在市區(qū)大燕河以南、武廣快線以東，清新縣縣城以外，以及佛岡和三連一陽地區(qū)管道燃?xì)獾奶卦S經(jīng)營權(quán)。這就使得初步從兩份協(xié)議內(nèi)容來看，兩個(gè)被授予的特許經(jīng)營權(quán)范圍，在市區(qū)大燕河以南、武廣快線以東區(qū)域與龍?zhí)舵?zhèn)、源潭鎮(zhèn)以及石角鎮(zhèn)部分區(qū)域范圍上可能存在部分交叉重疊的情形，這也正是本案的集中爭議之所在。至于具體重疊區(qū)域范圍的認(rèn)定問題，由于又涉及到了協(xié)議當(dāng)中約定的“城市總體規(guī)劃區(qū)劃定的城市規(guī)劃區(qū)”的界定問題，故應(yīng)由市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門進(jìn)行最終的核定。

二、解決爭議的理想途徑。

由于兩個(gè)特許經(jīng)營權(quán)在區(qū)域范圍上有部分重疊的情形存在，如果按照《特許經(jīng)營協(xié)議》約定的爭議解決條款，由港華公司選擇仲裁或訴訟的途徑來解決爭議糾紛(即可要求違約的授權(quán)方賠償損失并繼續(xù)履行原協(xié)議等義務(wù))，作為特許經(jīng)營授權(quán)方的市政府可能會(huì)陷入較被動(dòng)的局面，即不是雙贏的結(jié)果。理想的解決方式是，就原來兩份協(xié)議的特許經(jīng)營權(quán)范圍重疊問題由協(xié)議的雙方當(dāng)事人協(xié)商一致、調(diào)整解決。

三、關(guān)于特許經(jīng)營權(quán)的取消條件和程序內(nèi)容補(bǔ)充。

《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(建設(shè)部令第126號(hào))第十八條規(guī)定：“獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)在特許經(jīng)營期間有下列行為之一的，主管部門應(yīng)當(dāng)依法終止特許經(jīng)營協(xié)議，取消其特許經(jīng)營權(quán)，并可以實(shí)施臨時(shí)接管：(一)擅自轉(zhuǎn)讓、出租特許經(jīng)營權(quán)的;(二)擅自將所經(jīng)營的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處置或抵押的;(三)因管理不善。發(fā)生重大質(zhì)量、生產(chǎn)安全事故的;(四)擅自停業(yè)、歇業(yè)，嚴(yán)重影響到社會(huì)公共利益和安全的;(五)法律、法規(guī)禁止的其他行為。”及其第二十五條規(guī)定：“對(duì)獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)取消特許經(jīng)營權(quán)并實(shí)施臨時(shí)接管的，必須按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行，并召開聽證會(huì)。”

《合同法》關(guān)于解除合同的問題第九十三條規(guī)定：“當(dāng)事人協(xié)商一致，可以解除合同。當(dāng)事人可以約定一方解除合同的條件。解除合同的條件成就時(shí)，解除權(quán)人可以解除合同。”及第九十四條：“有下列情形之一的，當(dāng)事人可以解除合同：(一)因不可抗力致使不能實(shí)現(xiàn)合同目的;(二)在履行期限屆滿之前，當(dāng)事人一方明確表示或者以自己的行為表明不履行主要債務(wù);(三)當(dāng)事人一方遲延履行主要債務(wù)，經(jīng)催告后在合理期限內(nèi)仍未履行;(四)當(dāng)事人一方遲延履行債務(wù)或者有其他違約行為致使不能實(shí)現(xiàn)合同目的;(五)法律規(guī)定的其他情形。”

綜上所述，要取消原已授予的管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)，需要符合上述法定條件或雙方協(xié)議約定的條件，并按上述法定程序和協(xié)議約定的程序進(jìn)行，才能產(chǎn)生“合法取消”的法律效果。

但符合取消特許經(jīng)營權(quán)的條件，是需要有足夠的證據(jù)證實(shí)的。如證明對(duì)方擅自轉(zhuǎn)讓了管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的證據(jù)、證明雙方原定建設(shè)期限的證據(jù)、證明對(duì)方遲延履行建設(shè)義務(wù)并經(jīng)相對(duì)方催告后在合理期限內(nèi)仍未履行建設(shè)義務(wù)的證據(jù)，等等。否則，單方面的取消或解除協(xié)議很可能會(huì)構(gòu)成違約，從而承擔(dān)違約責(zé)任。