受英法兩國政府主管部門的邀請，國家發展改革委有關司局與中國國際工程咨詢公司相關部門負責人于今年9月赴英法兩國，就PPP專題進行了實地調研和深入訪談。參與考察的中國國際工程咨詢公司研究中心教授級高級工程師徐成彬告訴中國經濟導報記者，“此行的最大收獲之一是厘清了PPP項目的分類，而這直接關系到我國PPP管理體系和政策制度的頂層設計，可以有效解決我國PPP政出多門的混亂，減少地方操作項目的無所適從。”
一同參加訪問的中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟研究員在考察后發表了《我國應建立雙軌制PPP制度體系》一文，在業內影響強烈。徐成彬更為詳細地向中國經濟導報記者介紹了這一觀點提出的緣由。
兩類不同付費機制的PPP項目
PPP按照不同分類標準有很多種類，根據項目回報機制可以分為最主要的兩大類型：使用者付費類特許經營PPP模式和政府購買服務類PPP模式。從我國政府部門的職能分工來說，由國家投資主管部門主導制定特許經營類PPP制度體系，由財政主管部門主導制定政府采購類PPP制度體系。在地方項目操作中也相應有招投標平臺和政府采購平臺兩種運行模式。“問題是什么叫政府采購？什么叫特許經營？這是導致我國PPP管理體系比較紊亂的總根源。PPP項目類型的判斷將直接影響政府部門職責的劃分和實際操作的工作流程。”徐成彬表示。
“區分這兩種PPP類型最重要的標準就是付費機制。如果是政府付費，那么很顯然，就是政府購買服務；如果是私人或者最終用戶來付費，即是特許經營。其次的標準取決于市場風險由誰來承擔。如果市場變化的風險由政府來承擔，那么基本上也可以認為是政府購買服務；如果市場風險由特許經營者來承擔，也就是潛在的社會資本方來承擔，就是特許經營。”徐成彬告訴中國經濟導報記者，“這是區分PPP項目類型最主要的標準和尺度。”
“根據我國《政府采購法》第二條，只有使用財政性資金的采購被稱為政府采購。如果并未涉及使用財政性資金，完全是私人或者最終用戶付費，那么毫無疑問不屬于政府購買服務的范疇。”徐成彬說道，“但是我國發展現階段，大量PPP項目是準經營項目，也就是使用者付費不足以覆蓋項目成本，需要財政性資金進行補貼。而這一類帶有政府補貼的準經營性項目究竟屬于哪一類，是目前最模糊的、邊界最不清晰的問題，也是我在英國和法國訪問期間一直緊追不舍的問題。無論是政府部門，還是企業或專業機構，他們的答案無一例外，全部是特許經營類！”
這其中的邏輯不難理解。“準經營性項目，使用者始終在直接付費，也就是說這項服務或產品不是純公共性的。如果是政府購買服務，例如監獄對于罪犯，提供的產品應該是免費的。更重要的是，使用者在付費，即使這部分收入無法覆蓋項目建設投資和成本費用，但它的核心是讓用戶來買單。政府補貼，僅僅是為了維持特許經營的投資者一個必要的回報，使其具有財務的可持續性，是輔助性的，它的基本屬性是特許經營。”徐成彬表示。“因此政府部門的職能分工就清晰了。PPP項目主要是基礎設施和公用事業項目，其審批應納入我國基本建設程序，體現項目完整性和不可分割性，但不同類型PPP項目的回報機制審查應分屬不同部門。特許經營的收費機制由價格部門審查；購買服務的標準和費用，以及特許經營的可行性缺口補貼，由財政部門審查。”
以政府購買服務為主的英國
如果了解英法兩國采取PPP運作模式的不同特點，可以從深層次理解PPP項目分類管理。
在國外PPP實踐中，英國是最早采用PPP模式的國家，發展較成熟。今年10月21日，國家發展改革委與英國財政部共同簽署了《關于基礎設施和公用事業及其投融資包括通過特許經營方式領域合作的諒解備忘錄》。備忘錄指出，中英雙方將加強雙方在基礎設施和公用事業及其投融資方式（包括特許經營）領域的政策對話。
據了解，在上世紀80年代以前，英國的基礎設施和公共服務是以政府為主導的，具有公共產品的屬性。從上世紀80年代早期開始，撒切爾夫人主政的政府大規模出售國有企業，全面啟動私有化改革。“自上世紀80年代起，英國政府把80%以上的基礎設施和公共服務項目都私有化了，原來特許經營的項目基本都私有化了。因此，目前在英國特許經營類的PPP項目占比非常少，留下的主要是政府購買服務類項目，也就是無法私有化，全部靠政府買單的項目。”徐成彬說。
1992年，英國首創典型的政府購買服務類PPP模式——私人部門融資計劃（PFI，Private Finance Initiative），具體運作全部由私人部門完成。李開孟表示，“英國習慣于將PPP與PFI模式視為同一個概念，英國人所稱的PPP，就是PFI，即特指政府購買服務類PPP。”
2013年3月末~2014年3月末，英國累計完成PFI項目728個，671個處于運行階段，項目資本支出合計566億英鎊，項目主要涉及學校、醫院、監獄、政府辦公樓、住房、廢物廢水處理設施等領域。初到英國，很多人會發現這里的高速公路基本上不收費，因為他們的公路也多是政府購買服務的PFI項目。從英國交通運輸部最新資料來看，英格蘭地區采取特許經營方式的高速收費的路段只有3處，其中2處為橋梁，另一處為長度僅27英里的高速公路。英格蘭地區高速公路的建設和養護費用的來源包括個人所得稅、公司稅、增值稅在內的各類中央政府稅收收入。
“從我國國情來講，需要使用者付費的特許經營PPP項目，在未來較長的時間內將是占主導地位。英國的教育和醫療是全民免費，我國還沒有達到如此富裕的階段，短期內難以給公民提供大量‘免費的午餐’。”徐成彬表示。
“我國由于發展階段不同，經濟類基礎設施項目建設任務十分繁重，因此仍然需要大力發展特許經營類PPP項目。如果我國主要借鑒英國經驗，僅將PPP模式狹義地理解為政府購買服務類PPP模式，不利于我國特許經營類PPP模式健康發展。”這是中國國際工程咨詢公司多位專家一致的觀點。
以特許經營為主的法國
跨過英吉利海峽的法國，PPP的發展狀態迥然不同。拿高速公路來說，截至2014年，法國境內約11880公里的高速公路中，約90%的路段為特許公司經營的收費路段。
法國基礎設施和社會事業投資建設領域私有化程度相對較低，長期以來特許經營制度在法國是建設和管理公共服務和基礎設施的最普遍模式。幾乎所有的公共服務都向特許經營者開放。污水處理、垃圾收集與管理、電纜、城市交通、體育運動設施、學校餐飲、殯儀服務和供水都可以按照委托管理等合同來組織。
我國批準的首個BOT試點項目——廣西來賓B電廠特許經營項目，就是1995年由法國電力公司及阿爾斯通公司聯合體獲得。法國在水務方面的PPP也相當有名，經驗豐富，威立雅、蘇伊士環境、威望迪等法國水務集團早在十幾年前就紛紛登陸中國各地，開展了多個特許經營水務項目。“我國財政部門過去兩年來所倡導的政府采購PPP模式，本質上是借鑒英國政府付費型PFI模式的理念。我們深入訪談法國經濟部、生態及可持續性發展部和財政部等部委負責PPP業務的司局領導，以及萬喜、蘇伊士環境、盛瑞資金等單位PPP負責人和著名PPP法律專家，獲悉法國也有與英國的PFI類似的伙伴關系合同（Contract of Partnership，簡稱CP），但法國大量存在的是特許經營模式PPP項目。我認為法國是使用者付費類特許經營模式應用最成熟的國家之一，其特許經營很有特色，很值得中國現階段學習和借鑒。”徐成彬表示。上世紀90年代以來，由于英國政府付費類PPP（即PFI模式）取得明顯成效，法國轉而倡導建立雙軌制的PPP制度體系，將特許經營和政府購買服務都納入法國的PPP制度框架。“我國發展PPP要切合國情，學習發達國家PPP經驗要全面深入，不能以偏概全，要全面地學、系統地學，再進行本土化的提升創新。”
目前，我國政府購買服務、股權合作可以通過《政府采購法》和《公司法》等法律法規予以規范，但特許經營尚缺乏國家立法對其做出有針對性的規定。在經歷了一段時間的暫停后，今年下半年國家發展改革委和亞洲開發銀行已經重新啟動了該法規的立法工作，其中亞洲開發銀行對我國特許經營立法（PPP）起草工作提供了專項技術援助。
國家發展改革委牽頭起草的《基礎設施和公用事業特許經營暫行條例（征求意見稿）》，先后已完成多輪征求意見。11月10日，國家發展改革委法規司就征求意見稿再次組織召開有關外商投資企業座談會，蘇伊士環境、威立雅、上海申凱、畢馬威等外資企業代表參加了會議?；A設施和公用事業特許經營立法離我們越來越近了。
