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一、特許經(jīng)營領(lǐng)域的拓寬

《辦法》第二條明確了實(shí)施特許經(jīng)營的領(lǐng)域包括能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，在《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(建設(shè)部令第126號(hào))規(guī)定的城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等市政公用事業(yè)領(lǐng)域拓寬到了投資體量更大、此前準(zhǔn)入門檻相對(duì)較高的能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

事實(shí)上，在《辦法》通過之前，相關(guān)文件已出臺(tái)釋放出社會(huì)資本準(zhǔn)入的信號(hào)，比如國家能源局于2015年1月12日出臺(tái)的《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本投資水電站的指導(dǎo)意見》(國能新能〔2015〕8號(hào))，發(fā)改委、財(cái)政部及水利部于2015年3月17日出臺(tái)的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號(hào))等。而在國家發(fā)展改革委于2014年公布的首批基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)投資參與的80個(gè)項(xiàng)目中即涵蓋了水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源工程、油氣管網(wǎng)及儲(chǔ)氣設(shè)施等能源類項(xiàng)目，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本以合資、獨(dú)資以及特許經(jīng)營等方式參與項(xiàng)目的建設(shè)及營運(yùn)。

二、特許經(jīng)營項(xiàng)目的發(fā)起方式

就特許經(jīng)營項(xiàng)目的發(fā)起方式，《辦法》第九條明確除由縣級(jí)以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門或授權(quán)部門發(fā)起外，還可由有關(guān)法人和其他組織予以提出。《辦法》引入了在澳大利亞、韓國、菲律賓、中國臺(tái)灣等已有實(shí)踐的民間自提發(fā)起方式，比如中國臺(tái)灣《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》中規(guī)定，“公共建設(shè)，得由民間規(guī)劃之……民間自行規(guī)劃申請(qǐng)參與公共建設(shè)者，應(yīng)擬具相關(guān)土地使用計(jì)劃、興建計(jì)劃、營運(yùn)計(jì)劃、財(cái)務(wù)計(jì)劃、金融機(jī)構(gòu)融資意愿書及其它法令規(guī)定文件，向主板機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)”。

財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知(財(cái)金〔2014〕113號(hào))對(duì)于社會(huì)資本主動(dòng)發(fā)起項(xiàng)目的模式也做出了規(guī)定，“社會(huì)資本應(yīng)以項(xiàng)目建議書的方式向財(cái)政部門(政府和社會(huì)資本合作中心)推薦潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目”。實(shí)踐中，華電集團(tuán)上海莘莊工業(yè)園區(qū)燃?xì)饫錈犭娙?lián)供改造項(xiàng)目即由投資人主動(dòng)發(fā)起，由華電集團(tuán)上海分公司向上海莘莊工業(yè)園區(qū)管委會(huì)予以建議。民間自提的模式，將主導(dǎo)社會(huì)資本中后期被動(dòng)參與特許經(jīng)營項(xiàng)目為前期主動(dòng)開發(fā)特許經(jīng)營項(xiàng)目。

三、特許經(jīng)營可行性評(píng)估

此次《辦法》填補(bǔ)了特許經(jīng)營項(xiàng)目啟動(dòng)前的可行性研究階段的工作，實(shí)踐中確定以特許經(jīng)營模式實(shí)施某一項(xiàng)目之前政府部門有內(nèi)部評(píng)估，但也不排除地方政府基于招商引資之目的武斷決策。《辦法》將前期可行性研究工作予以制度化，明確了特許經(jīng)營項(xiàng)目立項(xiàng)的前期流程，具體包括特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案的提出(政府部門或者民間自提)——特許經(jīng)營可行性評(píng)估(項(xiàng)目提出部門可委托第三方機(jī)構(gòu)予以開展，以完善特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案)——特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案審查——本級(jí)人民政府或其授權(quán)部門審定特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案——縣級(jí)以上人民政府授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營項(xiàng)目的實(shí)施一系列流程。

值得注意的是，特許經(jīng)營項(xiàng)目中如果涉及政府可行性缺口補(bǔ)助，財(cái)政部門將前期介入開展相關(guān)工作。根據(jù)修訂后的《預(yù)算法》，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，政府可行性缺口補(bǔ)助作為政府支出應(yīng)納入預(yù)算由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)，從而負(fù)責(zé)編制預(yù)算草案的財(cái)政部門需要在前期予以介入，以合理控制地方政府的收支平衡。

四、特許經(jīng)營者的遴選機(jī)制

就特許經(jīng)營者的遴選，《辦法》明確應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者。此前建設(shè)部126號(hào)文規(guī)定為招投標(biāo)的方式，地方政府制定的特許經(jīng)營辦法中也多一刀切為招投標(biāo)方式。《辦法》也明確，對(duì)于建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場競爭比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)方式予以選取。由此，《辦法》的立法理念為鼓勵(lì)充分性競爭，推動(dòng)市場良性競爭。此外，《辦法》補(bǔ)充了特許經(jīng)營期終止后的遴選機(jī)制，特許經(jīng)營期終止后如繼續(xù)采用特許經(jīng)營方式，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《辦法》規(guī)定重新選擇，但明確同等條件下原特許經(jīng)營者優(yōu)先獲得特許經(jīng)營權(quán)。同等條件下原特許經(jīng)營者的優(yōu)先權(quán)一定程度上降低了項(xiàng)目整體的運(yùn)營成本及政府方的監(jiān)管成本，最終社會(huì)公眾受惠。

實(shí)務(wù)中，特許經(jīng)營者的遴選困境還存在于項(xiàng)目的分期建設(shè)以及項(xiàng)目的后續(xù)擴(kuò)建等運(yùn)作中，尤其是存在共用設(shè)施部分的多期項(xiàng)目中，從政府方以及作為終端消費(fèi)者的公眾而言，單一特許經(jīng)營者負(fù)責(zé)運(yùn)營多期項(xiàng)目無疑是最經(jīng)濟(jì)的，然而卻受制于特許經(jīng)營者遴選機(jī)制的規(guī)定。《辦法》的制定對(duì)該等情形未有關(guān)注，不無遺憾，我們希望在將來的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》中能夠有所體現(xiàn)。

五、特許經(jīng)營期限

特許經(jīng)營期的確定方面，《辦法》規(guī)定特許經(jīng)營期的確定應(yīng)考慮行業(yè)特點(diǎn)、公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素予以確定，角度更為務(wù)實(shí)。

此外，《辦法》的一大亮點(diǎn)是對(duì)于此前特許經(jīng)營期的上限不能突破，有了例外的規(guī)定。對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長的特許經(jīng)營項(xiàng)目，特許經(jīng)營授權(quán)方可與特許經(jīng)營者約定超過三十年的期限。該等規(guī)定保障了贏利性相對(duì)較差的項(xiàng)目以特許經(jīng)營模式實(shí)施的可能性，亦體現(xiàn)了此次《辦法》關(guān)注特許經(jīng)營者合理投資收益的立法理念。

六、特許經(jīng)營具體模式

就特許經(jīng)營的具體模式，《辦法》第五條明確了BOT、ROT、BOOT、ROOT、BTO、RTO等模式，以及兜底條款“國家規(guī)定的其他方式”。此前實(shí)踐中比較成熟的TOT模式體現(xiàn)在ROT模式中，亦強(qiáng)調(diào)了特許經(jīng)營項(xiàng)目對(duì)存量項(xiàng)目的改建或擴(kuò)建。此外，將BOT/ROT與BOOT/ROOT予以區(qū)分，更明晰特許經(jīng)營者對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)的權(quán)屬。

值得注意的是，此次模式中明確BTO、RTO的模式，在43號(hào)文之后，實(shí)踐中存在將BT項(xiàng)目通過增加運(yùn)營內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目，從而BT模式項(xiàng)下政府負(fù)債轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目中政府服務(wù)采購。就BTO、RTO的模式具體實(shí)施而言，仍應(yīng)強(qiáng)調(diào)地方政府財(cái)政的收支平衡，財(cái)政部門的前期介入予以評(píng)估。此外，更應(yīng)關(guān)注運(yùn)營階段的考核與監(jiān)管，服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)效率的評(píng)估，而非單純?yōu)闃?gòu)建《辦法》許可的特許經(jīng)營模式而簡單增加運(yùn)營模塊。

七、特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施的審批簡化

特許經(jīng)營項(xiàng)目覆蓋項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營，項(xiàng)目運(yùn)作全流程涉及政府發(fā)改、財(cái)政、國土、價(jià)格、安監(jiān)部門以及環(huán)保、住建、交通運(yùn)輸、能源、水利等行業(yè)主管部門，項(xiàng)目涉及多個(gè)部門的協(xié)調(diào)與對(duì)接。

《辦法》關(guān)注及此，強(qiáng)調(diào)各部門根據(jù)具體職責(zé)分工參與特許經(jīng)營項(xiàng)目、項(xiàng)目前期的實(shí)施方案提交多部門審查以及特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施中的審批簡化。值得關(guān)注的是審批簡化，《辦法》第二十二條明確有關(guān)部門在特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施中應(yīng)當(dāng)簡化審核內(nèi)容，對(duì)于前期實(shí)施方案中已經(jīng)出具審查意見的事項(xiàng)不再重復(fù)審查。實(shí)踐中筆者曾親歷特許經(jīng)營者運(yùn)營項(xiàng)目若干年，項(xiàng)目土地權(quán)證仍遲遲未能辦理。《辦法》多處強(qiáng)調(diào)多部門的合作，以及簡化審批，希望有助于特許經(jīng)營者更輕松地“跑”項(xiàng)目。

八、社會(huì)資本合法權(quán)益的保障

筆者認(rèn)為《辦法》中對(duì)社會(huì)資本合法權(quán)益的保障是《辦法》的一大亮點(diǎn)。《辦法》中除多處從正面強(qiáng)調(diào)保護(hù)社會(huì)資本合法權(quán)益、保證特許經(jīng)營項(xiàng)目的持續(xù)性和穩(wěn)定性外，更多處著墨從特許經(jīng)營授權(quán)方的角度予以約束，以保障投資者權(quán)益。比如第十七條特許經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容包括政府承諾和保障和變更、提前終止及補(bǔ)償，第二十七條的任何單位和個(gè)人不得干涉特許經(jīng)營者的合法經(jīng)營，第三十四條的行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、部門調(diào)整和負(fù)責(zé)人變更，不得影響特許經(jīng)營協(xié)議履行，以及第三十七條的特許經(jīng)營期滿延長。

特許經(jīng)營項(xiàng)目周期較長，政府方的履約誠信為特許經(jīng)營者所重點(diǎn)關(guān)注，比如政府方常不依約及時(shí)調(diào)整服務(wù)價(jià)格，影響投資人的投資收益。又比如特許經(jīng)營項(xiàng)目的談判中，提前終止補(bǔ)償金的談判亦作為重要核心條款，蓋因投資人對(duì)政府方誠信履約之信心不足。有鑒于此，《辦法》此次對(duì)政府方提出了明確的約束。此前發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))中亦強(qiáng)調(diào)，“合同雙方要牢固樹立法律意識(shí)、契約意識(shí)和信用意識(shí)，項(xiàng)目合同一經(jīng)簽署必須嚴(yán)格執(zhí)行，無故違約必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。

九、資本市場參與特許經(jīng)營項(xiàng)目的通道

《辦法》鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)以及各類資本積極參與特許經(jīng)營項(xiàng)目，這亦是當(dāng)下資本市場的關(guān)切，資本如何在項(xiàng)目融資各階段對(duì)接特許經(jīng)營項(xiàng)目。《辦法》鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為特許經(jīng)營項(xiàng)目提供各類金融服務(wù)，差異化的信貸支持貸款期限最長可達(dá)30年，以及鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)基金、私募基金、引導(dǎo)基金的設(shè)立為特許經(jīng)營項(xiàng)目提供財(cái)務(wù)支持。金融機(jī)構(gòu)以及各類資本對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目的參與，關(guān)注項(xiàng)目的收益，而項(xiàng)目的收益又與前述政府的誠信履約密切相關(guān)。筆者認(rèn)為，無論是政府和社會(huì)資本合作或者是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的特許經(jīng)營項(xiàng)目，政府方的誠信履約都是項(xiàng)目良好運(yùn)作的關(guān)鍵因素。

十、政府監(jiān)管及信息公開

《辦法》第五章關(guān)注政府方的監(jiān)管以及公眾利益保障，其中值得關(guān)注的是特許經(jīng)營者成本的監(jiān)督審查，以及特許經(jīng)營者財(cái)務(wù)信息的向社會(huì)公開。筆者認(rèn)為，成本監(jiān)審與成本公開，系基于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目與公眾利益密切相關(guān)，亦是對(duì)特許經(jīng)營者運(yùn)營能力的考核。但從另一個(gè)方面，亦為此前特許經(jīng)營者就成本監(jiān)審的擔(dān)憂和顧慮，就公共服務(wù)價(jià)格的調(diào)整，政府方應(yīng)基于合同履約，根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議中約定的調(diào)價(jià)機(jī)制予以實(shí)施，就特許經(jīng)營者基于其管理、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)所合理降低的成本從而收益的增加，不應(yīng)作為價(jià)格調(diào)整所考慮的因素。特許經(jīng)營項(xiàng)目在保障經(jīng)營者保本微利的同時(shí)，亦應(yīng)保障經(jīng)營者基于其自身優(yōu)勢(shì)紅利的獲得，此亦為其前期投入的合理回報(bào)。

最后，引用發(fā)改委法規(guī)司司長李亢對(duì)于《辦法》未引入PPP概念的答復(fù)，所謂PPP政府和社會(huì)資本合作的形式多樣化，特許經(jīng)營只是其中的一個(gè)模式而已。筆者再引申一下，特許經(jīng)營模式中，特許經(jīng)營項(xiàng)目公司亦可以政府和社會(huì)資本合作的形式予以構(gòu)建。概念停留在表面，特許經(jīng)營協(xié)議亦或是PPP項(xiàng)目協(xié)議，法律關(guān)系的搭建、權(quán)利義務(wù)的合理分配、良好的履約等均系保障項(xiàng)目成功的重要因素。